Изпълнителният Таоисех и централизираната политика на бездействие в Ирландия

Ирландия е една от най-централизираните държави в Европейския съюз, но въпреки това редовно не успява да постигне резултати, които да облекчат недостига на жилища в страната, да намалят имиграцията или да оздравят разпадащата се здравна система на Ирландия. В резултат на постепенни промени в административната бюрокрация на Ирландия в течение на десетилетия премиерът (Taoiseach) е натрупал власт и авторитет, с които нито един избирател никога не е дал съгласие. И все пак Ирландия все още не успява да постигне дори основни резултати в областта на публичната политика. Странно е, че една толкова централизирана държава остава толкова пасивна, но как се стигна до това?

Кабинетът на министър-председателя, подобно на Европейския съюз, се възползва от възникването на кризи, за да централизира властта си над подчинените правителствени ведомства. Днес кабинетът разполага с отдел по въпросите на Великобритания и Северна Ирландия, отдел по въпросите на ЕС и международните отношения, икономически отдел, отдел по социалната политика и реформата на публичната администрация, както и отдел за корпоративни услуги. Всяка от тези компетенции номинално се упражнява от отделно министерство, като например Министерството на външните работи, Министерството по европейските въпроси, Министерството на финансите, Министерството на предприятията или Министерството на социалната защита. Тогава каква е целта или обосновката за това административно дублиране в Ирландия?

Тези отдели не са били създадени в единични, ясно определени моменти във времето, а са се формирали постепенно, продиктувани от временна политическа необходимост и без да се отчитат дългосрочните им последствия върху административната структура на ирландската държава. Отделът по въпросите на Великобритания и Северна Ирландия води началото си от Англо-ирландското споразумение от 1985 г., което предостави на кабинета на Таоисеха консултативна роля в управлението на Северна Ирландия. Тези функции впоследствие бяха разширени с „Споразумението от Велики петък“ през 1998 г., с което бяха създадени Министерският съвет „Север-Юг“ и Британско-ирландският съвет, координирани чрез кабинета на Таоисеха. През 2020 г., в разгара на финализирането на излизането на Великобритания от Европейския съюз, беше създадена Инициативата „Споделен остров“, която беше поставена под управлението на Отдела за „Споделен остров“ в кабинета на Таоисех. Няма основателна причина някоя от тези функции да се осъществява чрез кабинета на Таоисех, докато Министерството на външните работи и търговията разполага с Англо-ирландска дирекция, чрез която традиционно се управляват британско-ирландските отношения. Въпреки това кризите от всеки период – „Конфликтът“, мирният процес и Брекзит – дадоха на последователните премиери възможност лично да ръководят държавните дела. С други думи, вместо да възприемат управленски или институционален подход към управлението на кризи, тогавашните премиери многократно избираха личната власт.

Отделът за Европейския съюз и международните въпроси на министерството води началото си от присъединяването на Ирландия към ЕИО през 1973 г., когато възникна необходимост от създаване на постоянен координационен офис за европейските въпроси, а с последващите преговори в Маастрихт и Лисабон отделът се превърна в ключов център в политиката на Ирландия по отношение на Европейския съюз. Нека вземем за пример факта, че настоящият държавен министър по европейските въпроси получава пълномощията си не от Министерството на външните работи и търговията, а от кабинета на премиера (Taoiseach) – същия орган, който отговаря за предоставянето на пълномощия на главния парламентарен организатор на правителството. В резултат на това Министерството на премиера разполага с политическата власт да определя европейската програма на Ирландия за сметка на автономността на ирландското Министерство на външните работи.

Икономическият отдел функционално води началото си от премиера Чарлз Хоги и „Програмата за национално възстановяване“ от 1987 г., в рамките на която премиерът създаде постоянен механизъм за координация на икономическата политика с цел борба с емиграцията и икономическата стагнация.

Реформата в държавната администрация е може би най-ярък пример за централизация, предизвикана от кризата. Тя произтича от Плана за реформа на държавната администрация, публикуван вследствие на фискалната криза. Въпреки че Министерството на публичните разходи и реформите беше създадено като отделен орган, с което отговорността за публичните разходи беше отделена от Министерството на финансите, функцията по реформите беше дублирана в кабинета на министър-председателя, което допринесе още повече за бюрократичната стагнация в Ирландия. На практика Ирландия разполага с три финансови правителствени ведомства: Министерството на финансите, Министерството на публичните разходи и реформите и Икономическият отдел към кабинета на министър-председателя.

Практическата последица е, че Ирландия тихо е преминала от изпълнителна власт по модела на кабинета към изпълнителна власт под ръководството на Таоисеха и неговия департамент. На практика решенията по най-важните въпроси на ирландския политически живот произтичат от департамента на Таоисеха, а не от министрите, отговарящи за основните оперативни структури на ирландската държава. Това е нещо, което обикновеният ирландец усеща в ежедневието си – че политическата класа не носи отговорност, че решенията се вземат от най-висшите лица без неговото участие. Но те погрешно приемат, че самите министри са част от този „клуб“, докато в действителност те само се преструват, че следват дневния ред на Таоисеха. Ако Ирландия има някаква надежда да възстанови своите правомощия като държава, централизацията на властта трябва да бъде отменена и властта да бъде върната на местните власти и министрите.

Но това е отражение на един дългогодишен проблем на ирландската държава — а именно, че на нейните новосъздадени институции, учредени в началото на ХХ век, не е била предоставена необходимата власт, нито са им били оказани необходимите уважение от страна на политиците, за да могат да функционират независимо. Например, широко е известно, че за да се напредне в ирландската съдебна система, политическите връзки с партиите „Фиана Фейл“ и/или „Файн Гейл“ се считат за необходими за възможностите за кариерно развитие.

От поколения наред ирландските политици процъфтяват благодарение на неясни и двусмислени политически обещания или позиции. Днес това достига своята кулминация, като правителствената политика се обявява на пръв поглед напълно произволно, а дългосрочното планиране е принесено в жертва на предстоящите общи избори.

Източникът на това явление очевидно е управлението на Чарлз Хауги. Въпреки че Ирландия има сложни отношения с този бивш премиер поради мащабната му корупция, той беше човек с визия. Хауги, макар и редовно да се възползваше от властовата си позиция за лична изгода, притежаваше положителни лидерски качества, каквито никой друг премиер не е имал оттогава. Всъщност най-големият провал на Хауги е, че той ръководи част от този процес на централизация.

Той се провали като държавник, защото пренебрегна отговорността си към институциите, които ръководеше, и към заеманата от него длъжност. В крайна сметка той не предвиди, че властта, с която разполагаше, ще бъде използвана от неговите приемници, или по-скоро, че централизирането на правомощията в неговото министерство ще промени коренно структурата на ирландското правителство. Неговите приемници, по-специално Брайън Коуен, Енда Кени, Майкъл Мартин, Лео Варадкар и Саймън Харис, се оказаха слаби лидери. Ако една система разчита на силен лидер, но не може да осигури това лидерство, естествено е министерствата да останат способни да управляват делата си независимо за общото благо. Но не и в Ирландия. В резултат на десетилетия на централизация Ирландия се превърна в държава, която се страхува да упражнява собствената си власт, а способността ѝ да прилага политики беше обезсилена от страха на политиците от публична отчетност.

Премиерът вече не използва политическата си власт, за да изпълнява предизборните си обещания, както би трябвало, а вместо това тази длъжност се е превърнала в нещо като „главен държавен служител“ – длъжност, която лидерът на „Фиана Фейл“ Майкъл Мартин олицетворява.

Въпросът е прост: как една държава, толкова централизирана в ръцете на малцина, може да постигне толкова малко резултати? С една затънала в рутина и вкостенена бюрокрация, както и с политическа класа, която се смята за държавни служители, а не за политици, моделът на управление, в основата на който стои изпълнителната власт на Таоисех, е в основата на всички настоящи проблеми на Ирландия. Местните власти са лишени от правомощия, а кариерното израстване в държавните институции се възприема като нещо, което изисква политически връзки с центристкия дуопол в Ирландия – дуопол, който разполага с толкова голяма власт да управлява държавата, че парадоксално е станал „алергичен“ към упражняването ѝ. Това е основният недостатък на ирландската политика.