Subscribe
Бързото оттегляне на експертната група, обявено от Кая Калас, не показва, че европейското сътрудничество е ненужно. Напротив, то разкрива спешната необходимост от изясняване на отговорностите, приоритетите и очакваните резултати. Европа вече разполага с финансиране и инструменти. Това, което все още ѝ липсва, е способността да ги превърне бързо в надеждно средство за възпиране.
На 1 септември, след неофициалната среща на министрите на отбраната на ЕС в Уиклоу, Кая Калас обяви създаването на нова група на високо равнище по въпросите на отбраната. Целта беше тя да обедини висши политически и военни фигури от няколко европейски държави, както и представители на Обединеното кралство и Украйна, за да предложи начини за по-бързо преодоляване на пропуските в конвенционалния потенциал на Европа в рамките на НАТО.
Върховният представител беше набелязала реален проблем. Както сама призна, по-големите разходи не гарантират автоматично успех. Европа все още се сблъсква със сериозен недостиг в областта на противовъздушната отбрана, боеприпасите и оперативната готовност. По време на същата пресконференция Калас отбеляза, че навсякъде има недостиг на изтребители за противовъздушна отбрана и че европейските държави не действат достатъчно бързо. Диагнозата, изложена в официалния стенографски протокол на изказването ѝ, беше трудно оспорима.
Въпреки това групата така и не беше създадена. Представянето ѝ, насрочено за 7 септември, беше отменено само няколко часа преди събитието. Според Defense News, Франция, Германия и Италия са повдигнали сериозни възражения. Според някои информации някои правителства са се опасявали, че групата ще дублира работата, която вече се извършва от Европейската комисия, Европейската служба за външна дейност, Европейската агенция по отбраната и НАТО.
Този епизод не заслужава нито подигравки, нито прекалено опростено тълкуване. Калас беше прав да изисква по-голяма бързина. Държавите-членки обаче също имаха право да попитат какъв политически мандат ще притежава новият орган, пред кого ще се отчита и как неговите препоръки ще се впишат в съществуващите процеси. В областта на отбранителната политика спешността не премахва необходимостта от легитимност. Тя прави легитимността дори още по-важна.
Вече пренаселена институционална среда
Случаят е особено значим, тъй като съвпада с публикуването на нов доклад на Европейската сметна палата, „Отбранителната политика на ЕС под лупа“. Докладът описва една Европа, която вече не стои на едно място. Между 2020 и 2025 г. разходите за отбрана на държавите членки на ЕС са се увеличили с приблизително 79 процента. За периода 2021–2027 г. Съюзът отпусна 11,3 млрд. евро за програми, свързани с отбраната, пренасочи около 20,6 млрд. евро от други фондове към цели в областта на отбраната и предостави до 150 млрд. евро под формата на заеми.
Следователно средствата започват да постъпват. Увеличи се и броят на инструментите: Европейският фонд за отбрана, PESCO, SAFE, програми за производство на боеприпаси, съвместни обществени поръчки, програми за военна мобилност и различни промишлени инициативи. Те се допълват от национални мерки и планирането в рамките на НАТО.
Въпреки това Сметната палата продължава да констатира недостатъчни запаси от боеприпаси и ракети, дълги срокове за производство, зависимост от извъневропейски доставчици и пречки в транспортната инфраструктура. Най-важното ѝ заключение се отнася не до размера на отпуснатите средства, а до превръщането на тези средства в резултати. Разпределянето на средствата и целите за разходите не създават незабавно оперативни способности.
Съдът също така предупреждава, че отбранителната политика на ЕС се характеризира със сложна институционална рамка и многостепенно управление, което създава значителни проблеми с координацията и увеличава риска от припокриване на отговорностите. Именно това е трудността, която инициативата на Калас поставя на дневен ред. Създаването на нов ръководен комитет може да изглежда като динамичен отговор, но се оказва контрапродуктивно, когато никой не може да обясни какво ще решава той, кои съществуващи дейности ще замести или кой ще носи политическа отговорност за неговите заключения.
Европа не може да измерва напредъка си чрез броене на стратегии, работни групи и абревиатури. Напредъкът трябва да се измерва с действащи производствени линии, дългосрочни договори, налични прехващачи, оперативно съвместими системи, обучен персонал и инфраструктура, способна да премества войски и техника бързо по целия континент.
Сътрудничеството не трябва да замъглява отговорността
Противопоставянето на разрастването на нови структури не означава подкрепа за 27 изолирани отбранителни политики. Нито една европейска държава, действаща изцяло самостоятелно, не може ефективно да поеме разходите за противоракетна отбрана, защитени спътникови комуникации, хиперзвукови технологии или съвременни безпилотни системи. Сътрудничеството е незаменимо.
Но сътрудничеството означава рационално разпределение на работата. То не означава автоматично прехвърляне на всеки въпрос към по-висше институционално ниво.
Европейският съюз разполага с полезни инструменти, с които да подкрепя научните изследвания, да стимулира съвкупното търсене, да улеснява съвместните обществени поръчки, да финансира инфраструктура с двойно предназначение и да укрепва промишлените вериги за доставки. Той може да допринесе за стандартизацията и да намали пречките, които продължават да фрагментират европейския пазар на отбраната. Освен това може да използва икономическото си влияние, за да осигури на предприятията дългосрочни и предвидими поръчки, необходими за оправдаване на изграждането на нови заводи и увеличаването на производствения капацитет.
Въпреки това военното планиране, целите за военния капацитет и командните структури трябва да останат съгласувани с НАТО, към която принадлежат 23 от 27-те държави-членки на ЕС. На срещата на върха в Хага съюзниците се ангажираха да изразходват 5 % от БВП за отбрана и сигурност до 2035 г.: най-малко 3,5 % за основни военни нужди и до 1,5 % за инфраструктура, устойчивост и отбранителната промишлена база. Официалната декларация на НАТО също така изисква съюзниците да представят годишни планове, очертаващи надежден път към постигането на тези цели.
Това е основният политически въпрос. Отбраната не е обикновена регулаторна област. Тя включва разполагането на въоръжени сили, разпределянето на значителни публични ресурси и, в крайни случаи, решения, засягащи живота на гражданите и оцеляването на държавата. Поради това крайната отговорност трябва да остане ясна: правителствата носят отговорност пред парламентите и избирателите и действат в рамките на съюзи, създадени чрез свободно сключени договори.
Самият Сметната палата отбелязва, че европейските договори твърдо закрепват отбраната в рамките на суверенитета на държавите-членки и че отбранителната политика на ЕС остава по същество междуправителствена. Това не е просто едно остаряло ограничение, което може да бъде заобиколено чрез административни механизми. То произтича от същността на националната сигурност и от демократичната легитимност, необходима за упражняването на военна сила.
Повече средства изискват по-голяма отчетност
Дебатът ще придобие още по-голямо значение по време на преговорите за следващия дългосрочен бюджет на ЕС. На 10 септември Урсула фон дер Лайен припомни, че Комисията е предложила 131 милиарда евро за отбрана, сигурност и космически програми — пет пъти повече от наличните в момента средства. Това е предложение, а не окончателно решение, но ясно показва посоката, в която Брюксел възнамерява да се движи. В речта си в Париж председателката на Комисията подчерта също така необходимостта да се осигури стабилно търсене за европейската промишленост, за да може тя да инвестира в голям мащаб.
Такава амбиция може да се окаже полезна, но перспективата за значително по-голямо финансиране прави ясното разпределение на отговорностите още по-необходимо. Кой ще определя приоритетите? Според какви оперативни изисквания? Как ще се измерват резултатите? Кой орган ще контролира използването на средствата? И как ще се предотврати националните стимули, европейските фондове и планирането на НАТО да финансират конкуриращи се или припокриващи се програми?
Отговорният консерватизъм не отговаря автоматично с „не“ при всяко предложение за общи разходи. Той поставя въпроса дали всяко евро ще доведе до проверим стратегически ефект и дали всяко упражняване на власт е съпроводено с политическа отчетност. Дадена програма трябва да се оценява не по тържествеността на нейното стартиране, а по това дали осигурява функциониращо оборудване в срок, съобразен с естеството на заплахата.
Европа трябва също така да не допусне предпочитанието към собствената си отбранителна промишленост да се превърне в догма, която пречи на спешните оперативни нужди. Укрепването на промишлената база на континента е от съществено значение, ако искаме да намалим опасните зависимости. Когато обаче спешно необходимият капацитет все още не е наличен от европейски доставчици, отговорните правителства трябва да запазят свободата си да закупят това, от което се нуждаят, като същевременно осигурят оперативна съвместимост, поддръжка и контрол върху критичните технологии. Съдът на сметкарите също така призовава за баланс между дългосрочната промишлена автономност и краткосрочните военни изисквания.
Отбраната трябва да се оценява по резултатите
Разпадането на Групата на високо равнище не дава отговор на въпроса, който подтикна Калас да я предложи. Как Европа може да преодолее пропуските в капацитета си по-бързо? Отговорът обаче е малко вероятно да дойде от поредния доклад, изготвен от изтъкнати личности.
Отправна точка трябва да бъдат вече определените приоритети: противовъздушна и противоракетна отбрана, боеприпаси, безпилотни летателни апарати, електронна война, техническо обслужване, военна мобилност, защита на критичната инфраструктура и способности за сигурност в космоса. За всяка област трябва да има отговорна държава или група от държави, изискване, съгласувано в рамките на НАТО, промишлен график, достатъчно дългосрочни договори и публични критерии, по които да може да се измерва напредъкът.
Европейският съюз може да действа като индустриален и финансов мултипликатор на тези усилия. НАТО трябва да гарантира оперативна съгласуваност. Държавите-членки трябва да предоставят силите, да вземат решенията и да носят демократична отговорност за тях. Когато тези три нива си сътрудничат съгласно ясно определени отговорности, Европа става по-силна. Когато те се състезават за ръководството на една и съща политика, броят на срещите се увеличава, а необходимите способности се осигуряват със закъснение.
Урокът от изминалата седмица не е, че Европа трябва да сътрудничи по-малко. Той е, че Европа трябва да организира сътрудничеството по-ефективно и да го оценява според конкретните резултати. Една нова институция може да изготви поредния документ. А един добре структуриран договор може да доведе до създаването на противоракетна система, сигурна комуникационна мрежа или бойна бригада. В настоящата стратегическа обстановка именно тази разлика има значение.