Subscribe
Възможното присъединяване на Черна гора към Европейския съюз през 2028 г. повдига въпрос, който излиза далеч извън границите на Западните Балкани: как трябва да се съчетаят разширяването, европейската сигурност и националният суверенитет?
От тринадесет години Европейският съюз не е приел нова държава-членка. Хърватия беше последната страна, която се присъедини към съюза през 2013 г. Оттогава разширяването остава повтарящо се обещание на европейските срещи на върха, потвърждавано в официални декларации, но многократно отлагано поради политически разногласия и институционални пречки. Сега, на бреговете на Адриатическо море, този дълъг период на бездействие може най-накрая да наближава края си.
На 6 ноември 2026 г. Съветът на Европейския съюз обяви временното приключване на още две глави от преговорите с Черна гора, отнасящи се до свободното движение на стоки и безопасността на храните, както и до ветеринарната и фитосанитарната политика. Към момента страната е приключила временно 23 от общо 33-те глави, открити по време на преговорите за присъединяване.
Два дни по-рано Европейската комисия представи годишния си пакет за разширяване, в който приключването на преговорите с Черна гора до края на 2026 г. бе определено като реалистична перспектива, при условие че оставащите реформи бъдат завършени и бъде постигнато необходимото съгласие между държавите-членки. Предвиденият график би позволил подписването на договор за присъединяване през 2027 г., което потенциално би дало възможност на Черна гора да се присъедини към Съюза през 2028 г.
Все още нищо не е официално гарантирано. Остават да бъдат приключени десет глави, временните споразумения са обвързани с успешното приключване на преговорите като цяло, а всеки договор за присъединяване трябва да премине през необходимите процедури по одобрение и ратификация.
Въпреки това, за първи път от много години насам перспективата за двадесет и осма държава-членка на ЕС започва да се превръща в нещо по-конкретно, отколкото поредният отдалечен политически ангажимент.
И това налага въпроса към какъв вид Съюз евентуално може да се присъедини Черна гора.
От институционална стагнация към стратегическа необходимост
Едва през октомври 2023 г., на срещата на върха в Гранада, европейските правителства отново потвърдиха подкрепата си за разширяването, без обаче да се споразумеят за обвързващ график. Различията им отразяваха дългогодишния дебат относно бъдещето на европейската интеграция.
Някои правителства считаха разширяването за от съществено значение за укрепването на стабилността на целия континент. Други изразиха съмнения дали един все по-разнообразен Съюз би могъл да продължи да функционира ефективно без съществени промени в институциите и процедурите за вземане на решения.
Трудностите никога не са били чисто административни. Разширяването засяга икономическите интереси, бюджетните ресурси, селскостопанската политика, свободата на движение и способността на националните правителства да оказват влияние върху решенията, вземани на европейско равнище.
Мащабната руска инвазия в Украйна през февруари 2022 г. постепенно промени условията на този дебат.
Войната отново изведе на преден план в европейската политика въпросите за териториалната сигурност и стабилността в съседните на Европа региони. Страните, които години наред заемаха междинна позиция — свързани с ЕС чрез споразумения за сътрудничество, но изключени от неговите институции — придобиха ново стратегическо значение.
Конкуренцията с Русия, нарастващото икономическо присъствие на Китай и уязвимостта на страните по източната и югоизточната периферия на Европа допринесоха за преоценка на разширяването като инструмент за континентална сигурност.
Промяната се забелязва дори в езика, използван от европейските институции. В съобщението на Съвета от 6 ноември Томас Бърн, държавен министър на Ирландия по европейските въпроси и отбраната, определи разширяването като геополитическа необходимост.
Това е значително развитие. В продължение на години Брюксел имаше склонност да представя разширяването предимно като процес на хармонизиране на законодателството, административна реформа и икономическа конвергенция. Днес неговите последици за стратегическата позиция на Европа се изтъкват много по-открито.
Въпреки това признаването на геополитическата значимост на разширяването не решава най-трудните въпроси, свързани с него. Кои държави трябва да се присъединят? При какви условия? И, може би най-важното, каква институционална структура трябва да приеме разширеният Съюз?
Черна гора, Адриатическо море и европейската сигурност
Черна гора заема особено място в този дебат.
Това е сравнително малка държава на брега на Адриатическо море, разположена в регион, където европейските интереси се преплитат с историческото руско влияние, инвестициите на външни сили и споровете, наследени от разпадането на Югославия.
Стратегическата му значимост не може да се измерва само чрез броя на населението, икономическия обем или територията.
Черна гора стана член на НАТО на 5 юни 2017 г. Евентуалното ѝ присъединяване към Европейския съюз би допълнило по този начин съществуващия евроатлантически ангажимент за сигурност с по-задълбочена политическа и икономическа интеграция.
По-специално за Италия събитията в Черна гора са пряко свързани със стабилността в Адриатическо море и в по-широкия регион на Западните Балкани.
Морската сигурност, транспортната инфраструктура, сътрудничеството в областта на енергетиката и борбата срещу организираната престъпност са въпроси, чийто обхват далеч надхвърля националните граници на Черна гора. Те засягат съседните държави и, в по-широк смисъл, способността на Европейския съюз да осигури сигурността в югоизточния си съседски регион.
От тази гледна точка разширяването може да се разглежда като възможност за засилване на сътрудничеството със страни, чиято вътрешна стабилност има пряко отражение върху настоящите държави-членки.
Би било грешка обаче да се смята, че членството в ЕС автоматично премахва уязвимостите на един исторически сложен регион.
Институционалната интеграция не премахва двустранните спорове, не замества ефективните национални администрации и не гарантира самостоятелно върховенството на закона. Европейската сигурност в крайна сметка зависи от способността на отделните държави да изпълняват своите задължения, да прилагат законите си и да поддържат функциониращи демократични институции.
Политика на разширяване, която пренебрегва тези реалности, би рискувала да обърка формалната интеграция с истинската стабилност.
Присъединяване въз основа на заслуги, а не автоматично разширяване
Един от най-показателните аспекти на процеса на присъединяване на Черна гора е продължителността и съдържанието на преговорите.
Подгорица подаде заявление за членство в ЕС през декември 2008 г., получи статут на страна кандидатка през 2010 г. и официално започна преговорите през 2012 г. Процесът включваше реформи в редица области на политиката — от конкуренцията и публичната администрация до независимостта на съдебната система и борбата с корупцията.
Пакетът за разширяване на Европейската комисия за 2026 г. поставя акцент върху принципа на присъединяване въз основа на заслуги. Напредъкът по пътя към членство трябва да отразява провеждането на реформи, спазването на върховенството на закона и способността за ефективно прилагане на европейското законодателство.
Този принцип придобива още по-голямо значение, тъй като разширяването придобива все по-голяма геополитическа актуалност.
Трябва да се намери баланс между две легитимни цели.
Първата цел е да се предостави на страните кандидатки надеждна европейска перспектива, като се запазят стимулите за институционални реформи, икономическо развитие и политическа стабилност.
Второто е да се гарантира, че стратегическата спешност няма да доведе до преждевременно присъединяване или до отслабване на стандартите, които се очаква самите съществуващи държави-членки да спазват.
Черна гора предоставя възможност да се покаже, че тези цели не е задължително да си противоречат.
Напредъкът може да бъде признат, без да се пренебрегват незавършените реформи. Политическата подкрепа за членството може да съществува успоредно с изискването за строга проверка на институционалното функциониране.
Комисията продължава да отчита предизвикателства, свързани с функционирането на демократичните институции, независимостта на съдебната система, корупцията и организираната престъпност.
Двустранните спорове също остават актуални. Отношенията между Черна гора и Хърватия са засегнати от нерешени въпроси, наследени от югославския период, включително териториални разногласия и проблеми, свързани с наследството от войните през 90-те години.
Въпреки че Загреб по принцип подкрепя разширяването към Западните Балкани, тези въпроси показват как двустранните отношения могат да повлияят на по-широкия процес на присъединяване.
Ето защо един надежден подход, основан на заслугите, трябва да оценява не само дали е прието ново законодателство, но и дали то се прилага ефективно.
Членството трябва да бъде резултат от доказан напредък, а не политическа награда, предоставена предварително.
Украйна и Молдова: Трябва ли пътят им към присъединяване да остане свързан?
Напредъкът на Черна гора също е част от по-широкия контекст на разширяването, в който различията между страните кандидатки стават все по-очевидни.
В пакета за разширяване, представен на 4 ноември, Комисията очерта ясни преговорни цели. Албания се стреми да приключи преговорите през 2027 г., Молдова — в началото на 2028 г., а Украйна — до края на 2028 г.
Това са условни цели за приключване на преговорите, а не договорени дати за присъединяване.
Това разграничение е особено важно за Молдова и Украйна.
След подаването на съответните си кандидатури през 2022 г. двете държави често напредваха успоредно в процеса на европейска интеграция. Въпреки това геополитическите им условия и институционалните им предизвикателства далеч не са еднакви.
Украйна продължава да се сблъсква с мащабна война, която има дълбоки последици за сигурността, публичните финанси и евентуалната икономическа интеграция в Съюза.
Молдова е изправена пред редица различни уязвимости, сред които нерешеният статут на Приднестровието и продължаващият външен натиск.
Възможността процесите по присъединяването им да протичат с различна скорост не бива непременно да се тълкува като намаляване на европейската подкрепа за някоя от двете държави.
Това би могло по-скоро да отразява последователното прилагане на един основен принцип: всеки кандидат трябва да бъде оценяван според собствените си реформи, институционалната си готовност и последствията от присъединяването му.
Политическата солидарност и техническата оценка на членството служат на различни цели. Объркването им би могло да подкопае доверието и в двете.
Европейският съюз може да продължи да подкрепя суверенитета и сигурността на Украйна, като в същото време признава, че условията за евентуалното ѝ присъединяване изискват отделна и задълбочена оценка.
Същият принцип важи и за Молдова, Албания и всички останали кандидатки.
Една надеждна политика за разширяване не може да се основава изцяло на географски групи, политически символизъм или общи срокове. Тя трябва да запази способността си да прави разграничение между различните национални условия.
Разширяването на Европа означава и вземане на решение как тя трябва да се управлява
Съществува обаче още един въпрос, който не може да бъде отлаган безкрайно: институционалната структура на разширения Европейски съюз.
Присъединяването на нови държави неизбежно подновява дебатите относно правилата за вземане на решения, общия бюджет, разпределението на ресурсите и баланса на правомощията между европейските институции и националните правителства.
От години в някои кръгове на европейския дебат разширяването се свързва с промени в процедурите за гласуване, особено в области на политиката, където все още се изисква единодушие.
Привържениците на подобни реформи твърдят, че един по-голям Съюз ще се нуждае от по-бързи и по-ефективни механизми, за да се предотврати институционалната парализа.
Техните опасения заслужават да бъдат разгледани. Вземането на решения може да стане по-сложно с нарастването на броя на държавите-членки, особено когато националните интереси се разминават.
Но ефективността не може да се разглежда отделно от демократичната легитимност.
Възможността на националните правителства да участват пълноценно в решенията, засягащи основни национални интереси, не е просто административна усложнение. Тя е част от конституционното и политическото равновесие, върху което се основава европейското сътрудничество.
Това е особено важно от гледна точка на европейския консерватизъм.
В „Декларацията от Рейкявик“ на Партията на европейските консерватори и реформисти се описва една Европа от независими нации, които си сътрудничат за взаимна полза, като същевременно запазват своята идентичност и целостност.
Тя признава демократичната легитимност на националната държава и подкрепя принципа, че политическата власт трябва да се упражнява на възможно най-ниското ниво.
Такъв подход не означава непременно, че се противопоставя на разширяването.
По-скоро той предоставя рамка за оценка на институционалните последствия от това.
Европейското сътрудничество може да бъде укрепено, без да се приема, че всяко ново предизвикателство изисква прехвърлянето на допълнителни правомощия към наднационални институции.
Всъщност един разширен Съюз може да има дори по-голяма нужда от механизми, които зачитат националните различия и запазват значимото демократично участие.
Този въпрос е особено важен за по-малките държави-членки. Тяхното ограничено демографско влияние прави ефективното представителство в общите институции особено ценно.
Една Европа от двадесет и осем или повече държави неизбежно би обхващала по-широк спектър от исторически преживявания, икономически приоритети и политически традиции.
Дали това разнообразие ще се разглежда като източник на сила или като пречка, която трябва да бъде преодоляна, ще окаже влияние върху посоката на бъдещите институционални реформи.
Съществува фундаментална разлика между подобряването на сътрудничеството между суверенни демокрации и разглеждането на тяхната продължаваща политическа автономия като проблем, който трябва да бъде решен.
Двадесет и осмият член и незавършеният избор на Европа
Черна гора може да се превърне в първата държава, която ще се присъедини към Европейския съюз след Хърватия.
Перспективата за присъединяване през 2028 г. вече е част от конкретен институционален график, въпреки че нейното осъществяване продължава да зависи от приключването на преговорите, необходимите реформи и последващите решения на държавите-членки.
Значението на това събитие обаче се простира отвъд Подгорица.
След години, през които разширяването изглеждаше заклещено между политически обещания и процедурни пречки, Европейският съюз отново разглежда интеграцията на съседните държави като важен елемент от континенталната сигурност.
Тази промяна отразява променената геополитическа обстановка, но също така отново поставя на преден план отдавнашни въпроси.
Как трябва да се измерва степента на готовност на страните кандидатки? Какви финансови и институционални отговорности ще възникнат в резултат на разширяването? Как може да се запази демократичната отчетност при разрастването на Съюза? И как трябва да се съчетаят легитимните интереси на държавите-членки с необходимостта от ефективни съвместни действия?
Евентуалното присъединяване на Черна гора ще бъде първият тест за този обновен подход.
Дебатът не бива да се свежда до избор между неограничено разширяване и трайно изключване. Той засяга условията, при които европейското сътрудничество може да стане по-ефективно, като същевременно се запазят демократичните основи на държавите-членки.
Следователно истинският въпрос не е просто кога Европейският съюз ще се върне към двадесет и осем държави-членки.
Въпросът е дали разширяването ще допринесе за изграждането на по-сигурно и ефективно партньорство между суверенните европейски държави, или ще се превърне в поредния повод за връщане към централизацията на политическата власт под натиска на геополитическата спешност.
Въпросът не е само кога Черна гора ще се присъедини към Европейския съюз. Въпросът е какъв ще бъде съюзът, когато това се случи.