Černá Hora a návrat k geopolitickému rozšiřování: Do jaké Evropy vstoupí její 28. člen?

Možný vstup Černé Hory do Evropské unie v roce 2028 vyvolává otázku, jejíž dosah daleko přesahuje rámec západního Balkánu: jak by se mělo propojit rozšiřování Unie, evropská bezpečnost a národní suverenita?

Již třináct let nepřijala Evropská unie žádný nový členský stát. Poslední zemí, která se připojila, bylo Chorvatsko v roce 2013. Od té doby zůstává rozšíření opakovaným slibem na evropských summitech, který je sice potvrzován v oficiálních prohlášeních, ale neustále odkládán kvůli politickým neshodám a institucionálním překážkám. Nyní se na pobřeží Jaderského moře toto dlouhé období nečinnosti možná konečně chýlí ke konci.

Dne 6. listopadu 2026 Rada Evropské unie oznámila prozatímní uzavření dalších dvou kapitol jednání s Černou Horou, které se týkají volného pohybu zboží a bezpečnosti potravin, veterinární a fytosanitární politiky. Tato země tak prozatímně uzavřela 23 z 33 kapitol otevřených v rámci přístupových jednání.

O dva dny dříve představila Evropská komise svůj výroční balíček k rozšíření, v němž označila uzavření jednání s Černou Horou do konce roku 2026 za realistickou perspektivu, za předpokladu, že budou dokončeny zbývající reformy a bude zajištěna nezbytná shoda mezi členskými státy. Předpokládaný harmonogram by umožnil podepsání smlouvy o přistoupení v roce 2027, což by Černé Hoře potenciálně umožnilo vstoupit do Unie v roce 2028.

Zatím nebylo nic formálně zaručeno. Zbývá uzavřít deset kapitol, předběžné dohody jsou podmíněny úspěšným završením celých jednání a jakákoli přístupová smlouva musí projít nezbytnými schvalovacími a ratifikačními postupy.

Přesto se však poprvé po mnoha letech stává vyhlídka na dvacátého osmého člena EU něčím konkrétnějším než jen dalším vzdáleným politickým závazkem.

A proto je nutné si položit otázku, do jakého druhu Unie by se Černá Hora mohla nakonec připojit.

Od institucionální stagnace ke strategické nutnosti

Ještě v říjnu 2023 na summitu v Granadě evropské vlády znovu potvrdily svou podporu rozšíření, aniž by se však dohodly na závazném harmonogramu. Jejich rozdíly odrážely dlouhodobou debatu o budoucnosti evropské integrace.

Některé vlády považovaly rozšíření za zásadní pro upevnění stability na celém kontinentu. Jiné se ptaly, zda by stále rozmanitější Unie mohla i nadále účinně fungovat bez podstatných změn ve svých institucích a rozhodovacích postupech.

Tyto potíže nikdy nebyly čistě administrativního charakteru. Rozšíření má dopad na hospodářské zájmy, rozpočtové prostředky, zemědělskou politiku, volný pohyb osob a schopnost vnitrostátních vlád ovlivňovat rozhodnutí přijímaná na evropské úrovni.

Plnohodnotná ruská invaze na Ukrajinu v únoru 2022 postupně změnila podmínky této debaty.

Válka opět posunula otázku územní bezpečnosti a stability v sousedství Evropy do centra evropské politiky. Země, které se po léta nacházely v přechodném postavení – byly s EU propojeny prostřednictvím dohod o spolupráci, ale byly vyloučeny z jejích institucí –, získaly nový strategický význam.

Konkurence s Ruskem, rostoucí ekonomický vliv Číny a zranitelnost zemí na východním a jihovýchodním okraji Evropy přispěly k přehodnocení rozšíření jako nástroje kontinentální bezpečnosti.

Tato změna je patrná i v jazyce, kterým hovoří evropské instituce. V prohlášení Rady ze dne 6. listopadu označil Thomas Byrne, irský státní tajemník pro evropské záležitosti a obranu, rozšíření za geopolitickou nutnost.

To je významný posun. Po celá léta měl Brusel tendenci prezentovat rozšíření především jako proces harmonizace právních předpisů, správní reformy a hospodářské konvergence. Dnes se jeho dopady na strategické postavení Evropy uvádějí mnohem otevřeněji.

Uznání geopolitického významu rozšíření však neřeší jeho nejobtížnější otázky. Které země by se měly připojit? Za jakých podmínek? A co je možná nejdůležitější: jakou institucionální strukturu by měla přijmout rozšířená Unie?

Černá Hora, Jadranská oblast a evropská bezpečnost

Černá Hora zaujímá v této diskusi zvláštní postavení.

Jedná se o relativně malou zemi na pobřeží Jaderského moře, která leží v oblasti, kde se prolínají evropské zájmy s historickým ruským vlivem, investicemi zahraničních mocností a spory, které jsou dědictvím rozpadu Jugoslávie.

Jeho strategický význam nelze měřit pouze počtem obyvatel, hospodářským výkonem nebo rozlohou území.

Černá Hora se stala členem NATO dne 5. června 2017. Její případné přistoupení k Evropské unii by tak doplnilo stávající euroatlantický bezpečnostní závazek o hlubší politickou a hospodářskou integraci.

Zejména pro Itálii je vývoj v Černé Hoře přímo spojen se stabilitou v oblasti Jadranského moře a na celém Západním Balkáně.

Námořní bezpečnost, dopravní infrastruktura, spolupráce v oblasti energetiky a boj proti organizované trestné činnosti jsou otázky, které daleko přesahují státní hranice Černé Hory. Mají dopad na sousední země a v širším smyslu i na schopnost Evropské unie zajistit bezpečnost ve svém jihovýchodním sousedství.

Z tohoto úhlu pohledu lze rozšíření vnímat jako příležitost k posílení spolupráce se zeměmi, jejichž vnitřní stabilita má přímý dopad na stávající členské státy.

Bylo by však chybou domnívat se, že členství v EU automaticky odstraní slabá místa tohoto historicky složitého regionu.

Institucionální integrace nevyřeší bilaterální spory, nenahradí efektivní vnitrostátní správu ani sama o sobě nezaručí dodržování zásad právního státu. Evropská bezpečnost v konečném důsledku závisí na schopnosti jednotlivých států plnit své povinnosti, prosazovat své zákony a udržovat funkční demokratické instituce.

Politika rozšiřování, která by tyto skutečnosti přehlížela, by mohla vést k záměně formální integrace se skutečnou stabilitou.

Přistoupení na základě zásluh, nikoli automatické rozšíření

Jedním z nejvýraznějších aspektů procesu přistoupení Černé Hory je délka a obsah jejích jednání.

Podgorica podala žádost o členství v EU v prosinci 2008, status kandidátské země získala v roce 2010 a v roce 2012 oficiálně zahájila přístupová jednání. Tento proces zahrnoval reformy v celé řadě oblastí politiky, od hospodářské soutěže a veřejné správy až po nezávislost soudnictví a boj proti korupci.

Balíček Evropské komise k rozšíření z roku 2026 klade důraz na zásadu přistoupení na základě zásluh. Pokrok na cestě k členství musí odrážet provádění reforem, dodržování zásad právního státu a schopnost účinně uplatňovat evropské právní předpisy.

Tento princip nabývá na významu tím více, čím větší geopolitickou naléhavost nabývá proces rozšíření.

Je třeba sladit dva legitimní cíle.

Prvním z nich je poskytnout kandidátským zemím věrohodnou evropskou perspektivu a zachovat tak motivaci k institucionálním reformám, hospodářskému rozvoji a politické stabilitě.

Za druhé je třeba zajistit, aby strategická naléhavost nevedla k předčasnému přistoupení nebo k oslabení standardů, jejichž dodržování se očekává i od stávajících členských států.

Černá Hora nabízí příležitost dokázat, že tyto cíle nemusí být v rozporu.

Je možné uznat dosažený pokrok, aniž by se přehlížely nedokončené reformy. Politická podpora členství může jít ruku v ruce s náročným ověřováním fungování institucí.

Komise i nadále identifikuje problémy související s fungováním demokratických institucí, nezávislostí soudnictví, korupcí a organizovaným zločinem.

I nadále zůstávají aktuální bilaterální spory. Vztahy mezi Černou Horou a Chorvatskem jsou ovlivněny nevyřešenými otázkami, které jsou dědictvím jugoslávského období, včetně územních sporů a otázek týkajících se dědictví válek z 90. let.

Ačkoli Záhřeb v zásadě podporuje rozšíření o země západního Balkánu, tyto záležitosti ukazují, jak mohou bilaterální vztahy ovlivnit širší proces přistoupení.

Důvěryhodný přístup založený na zásluhách musí proto posuzovat nejen to, zda byla přijata nová právní úprava, ale také to, zda je účinně prováděna.

Členství by mělo být výsledkem prokazatelného pokroku, nikoli politickou odměnou udělenou předem.

Ukrajina a Moldavsko: Musí jejich cesty k přistoupení zůstat propojené?

Pokrok Černé Hory je rovněž součástí širšího kontextu rozšiřování, v němž se rozdíly mezi kandidátskými zeměmi stávají stále zřetelnějšími.

V balíčku opatření týkajících se rozšíření, který byl představen 4. listopadu, Komise nastínila konkrétní vyjednávací cíle. Albánie si klade za cíl dokončit jednání v roce 2027, Moldavsko na počátku roku 2028 a Ukrajina do konce roku 2028.

Jedná se o podmíněné cíle pro uzavření jednání, nikoli o dohodnuté termíny pro přistoupení.

Toto rozlišení je obzvláště důležité pro Moldavsko a Ukrajinu.

Od podání svých žádostí v roce 2022 postupovaly obě země v rámci procesu evropské integrace často souběžně. Jejich geopolitické podmínky a institucionální výzvy však zdaleka nejsou totožné.

Ukrajina i nadále čelí rozsáhlé válce, která má dalekosáhlé důsledky pro bezpečnost, veřejné finance a případnou hospodářskou integraci do Unie.

Moldavsko čelí řadě různých slabých míst, mezi něž patří nevyřešený status Podněstří a přetrvávající vnější tlaky.

Skutečnost, že procesy jejich přistoupení by mohly probíhat různým tempem, by neměla být nutně vykládána jako oslabení evropské podpory pro kteroukoli z těchto zemí.

Místo toho by to mohlo odrážet důsledné uplatňování základní zásady: každý kandidát by měl být posuzován podle svých vlastních reforem, institucionální připravenosti a dopadů svého přistoupení.

Politická solidarita a technické posouzení členství slouží odlišným účelům. Jejich zaměňování by mohlo oslabit důvěryhodnost obou.

Evropská unie může i nadále podporovat suverenitu a bezpečnost Ukrajiny a zároveň uznat, že podmínky pro její případné přistoupení vyžadují samostatné a důkladné posouzení.

Stejný princip platí i pro Moldavsko, Albánii a všechny ostatní kandidátské země.

Důvěryhodná politika rozšiřování se nemůže opírat výhradně o geografická seskupení, politickou symboliku či společné termíny. Musí si zachovat schopnost rozlišovat mezi různými vnitrostátními podmínkami.

Rozšíření Evropy znamená také rozhodnout o tom, jak by měla být řízena

Existuje však ještě jedna otázka, kterou nelze odkládat donekonečna: institucionální struktura rozšířené Evropské unie.

Přistoupení dalších zemí nevyhnutelně znovu otevírá debaty o pravidlech rozhodování, společném rozpočtu, rozdělování prostředků a rovnováze pravomocí mezi evropskými institucemi a národními vládami.

Již řadu let se v rámci evropské debaty spojuje rozšíření s změnami v hlasovacích postupech, zejména v těch oblastech politiky, kde je i nadále vyžadována jednomyslnost.

Zastánci těchto reforem tvrdí, že větší Unie bude potřebovat rychlejší a efektivnější mechanismy, aby se zabránilo institucionální paralýze.

Jejich obavy si zaslouží pozornost. S rostoucím počtem členských států se rozhodovací proces může komplikovat, zejména pokud se národní zájmy rozcházejí.

Účinnost však nelze posuzovat odděleně od demokratické legitimity.

Schopnost vnitrostátních vlád smysluplně se podílet na rozhodnutích, která se dotýkají zásadních národních zájmů, není pouhou administrativní komplikací. Je součástí ústavní a politické rovnováhy, na níž spočívá evropská spolupráce.

To je obzvláště důležité z pohledu evropského konzervatismu.

Reykjavíkská deklarace Strany evropských konzervativců a reformistů popisuje Evropu nezávislých národů, které spolupracují ve společném zájmu a zároveň si zachovávají svou identitu a celistvost.

Uznává demokratickou legitimitu národního státu a podporuje zásadu, že politická moc by měla být vykonávána na nejnižší možné úrovni.

Takový přístup nemusí nutně znamenat odpor proti rozšíření.

Spíše poskytuje rámec pro posouzení jeho institucionálních důsledků.

Evropskou spolupráci lze posílit, aniž bychom vycházeli z předpokladu, že každá nová výzva vyžaduje převedení dalších pravomocí na nadnárodní instituce.

Rozšířená Unie může skutečně mít ještě větší potřebu mechanismů, které respektují národní rozdíly a zachovávají smysluplnou demokratickou účast.

Tato otázka je obzvláště důležitá pro menší členské státy. Vzhledem k jejich omezenému demografickému vlivu je pro ně účinné zastoupení v rámci společných institucí obzvláště cenné.

Evropa složená z dvaceti osmi či více zemí by nevyhnutelně zahrnovala širší spektrum historických zkušeností, hospodářských priorit a politických tradic.

To, zda bude tato rozmanitost vnímána jako zdroj síly, nebo jako překážka, kterou je třeba překonat, ovlivní směřování budoucích institucionálních reforem.

Existuje zásadní rozdíl mezi posilováním spolupráce mezi suverénními demokraciemi a tím, že se jejich trvalá politická autonomie považuje za problém, který je třeba vyřešit.

Dvacátý osmý člen a nedokončená volba Evropy

Černá Hora by se mohla stát první zemí, která vstoupí do Evropské unie po Chorvatsku.

Perspektiva přistoupení v roce 2028 je nyní součástí konkrétního institucionálního harmonogramu, i když její uskutečnění stále závisí na dokončení jednání, nezbytných reformách a následných rozhodnutích členských států.

Význam tohoto vývoje však přesahuje hranice Podgorice.

Po letech, kdy se zdálo, že rozšíření uvízlo mezi politickými sliby a procedurálními překážkami, považuje Evropská unie integraci sousedních zemí opět za důležitý prvek kontinentální bezpečnosti.

Tento posun odráží změněné geopolitické prostředí, zároveň však znovu přináší do popředí dlouhodobé otázky.

Jak by se měla měřit připravenost kandidátských zemí? Jaké finanční a institucionální povinnosti s sebou rozšíření přinese? Jak lze zachovat demokratickou odpovědnost v souvislosti s rozšiřováním Unie? A jak by se měly sladit oprávněné zájmy členských států s potřebou účinného společného postupu?

Případné přistoupení Černé Hory bude první zkouškou tohoto nového přístupu.

Tato debata by se neměla omezovat na volbu mezi neomezeným rozšiřováním a trvalým vyloučením. Týká se podmínek, za nichž může být evropská spolupráce účinnější, a zároveň zachovat demokratické základy svých členských států.

Skutečnou otázkou tedy není pouze to, kdy se Evropská unie opět rozroste na dvacet osm členů.

Jde o to, zda rozšíření přispěje k vybudování bezpečnějšího a účinnějšího partnerství mezi suverénními evropskými státy, nebo se stane další příležitostí k obnovení centralizace politické moci pod tlakem geopolitické naléhavosti.

Otázkou není jen to, kdy se Černá Hora stane členem Evropské unie. Jde o to, jaká Unie na ni bude čekat, až se tak stane.