Jedinstvo bez uniformnosti: Što islandski referendum znači za Europu

Ni europski poraz ni suverenitistička pobjeda

Islandski referendum protumačen je kao još jedan nastavak beskrajnog natjecanja između eurofila i euroskeptika. Za prve, odluka o neponovnom otvaranju pristupnih pregovora predstavlja poraz europskog projekta. Za druge – mnoge od njih samoproglašene “domoljube” – to dokazuje da mala, prosperitetna i samouvjerena nacija još uvijek može odoljeti Bruxellesu.

Oba tumačenja su sebična i, što je još važnije, pogrešna.

Island nije odbacio Europu. Niti je glasao za napuštanje europskih pravila, zatvaranje granica ili vraćanje dijela navodno izgubljenog suvereniteta. Ono što su Islanđani odabrali jest očuvanje svog trenutnog odnosa s Europskom unijom: odnosa izvanredno duboke ekonomske i pravne integracije, ali bez punog sudjelovanja u njezinim političkim institucijama.

Rezultat, dakle, nije ni neuspjeh EU-a ni pobjeda takozvanih „suverenitista“. Otkriva nešto puno zanimljivije: Europa već funkcionira kroz različite razine integracije, čak i ako i dalje odbija prepoznati tu stvarnost kao koherentan politički model.

O čemu su Islanđani zapravo glasali

Vrijedi započeti s pitanjem postavljenim biračima, jer ovo teško da bi bila prva europska rasprava koja bi započela prije nego što je itko pročitao glasački listić.

Island nije glasao o tome hoće li se odmah pridružiti Europskoj uniji. Glasao je o tome hoće li ponovno otvoriti pregovore o pristupanju koji su bili obustavljeni više od desetljeća. Pobjeda kampanje “ne” bila je, prije svega, odluka protiv promjena – odluka o očuvanju statusa quo.

A što podrazumijeva taj status quo? Island pripada Europskom gospodarskom prostoru (EGP), sudjeluje u jedinstvenom tržištu i prihvaća slobodno kretanje robe, usluga, kapitala i ljudi. Također je dio Schengenskog prostora i u svoj domaći pravni poredak uključuje znatan dio europskog zakonodavstva koje se odnosi na unutarnje tržište.

Međutim, ne sudjeluje u Zajedničkoj poljoprivrednoj politici, carinskoj uniji, monetarnoj uniji ili – što je najvažnije za njezine nacionalne interese – Zajedničkoj ribarskoj politici.

Islanđani nisu izabrali izolaciju. Preferirali su odnos koji pruža većinu prednosti europske integracije, a istovremeno im omogućuje veću autonomiju u nekoliko područja koja smatraju bitnima.

Demokratski paradoks EEA-e

Model koji je odabrao Island dolazi s cijenom koju zagovornici nacionalnog suvereniteta obično zanemaruju. Kao članica EGP-a, zemlja mora implementirati značajan skup europskih pravila, financijski doprinositi raznim programima i prihvatiti zajedničke nadzorne mehanizme. Može pokušati utjecati na zakonodavstvo tijekom njegove pripreme, ali ne glasuje o tom zakonodavstvu kada se ono usvaja.

Island je unutar jedinstvenog tržišta, ali izvan institucija koje određuju mnoga njegova pravila.

Stoga je neobično gledati kako određeni „domoljubi“ iskrivljuju rezultat i predstavljaju ga kao čin demokratske emancipacije od Bruxellesa. EGP – sustav u kojem se zemlje pridržavaju pravila bez potpunog sudjelovanja u njihovom donošenju – već nalikuje antidemokratskoj karikaturi koju uobičajeno pripisuju samoj Europskoj uniji.

Članstvo bi od Islanda zahtijevalo dodatne ovlasti, ali bi toj zemlji također osiguralo zastupljenost u Europskom parlamentu, mjesto u Vijeću, povjerenika i formalno sudjelovanje u zakonodavnom procesu. Island bi prestao provoditi mnoga europska pravila izvana i sudjelovati u njihovom donošenju iznutra.

Stoga ovo nije izbor između podložnosti i neovisnosti. To je kompromis između utjecaja i autonomije. Island je odlučio žrtvovati dio prvog kako bi sačuvao više drugog u pitanjima koja smatra vitalnima.

Ribarstvo objašnjava rezultat bolje od Bruxellesa

Ribarstvo zauzima središnje mjesto u tom izračunu. Za Island, ribolov nije samo još jedna gospodarska aktivnost. To je odlučujuća komponenta prosperiteta, povijesti i nacionalnog identiteta zemlje.

Island je vodio tri “Bakalarska rata” protiv Ujedinjenog Kraljevstva – i pobijedio u njima. Kraljevska mornarica je prije nekoliko desetljeća dobila prilično praktično objašnjenje koliko ozbiljno Islanđani preuzimaju kontrolu nad svojim ribolovnim područjima. Bilo bi nerazumno očekivati ​​da će se lako odreći te vlasti.

Islandska odluka stoga pokazuje pragmatičnu procjenu troškova i koristi više nego ideološki otpor protiv Europske unije. Sadašnji aranžman nudi pristup europskom tržištu i široke mogućnosti za suradnju, dok ribarstvo i druga važna pitanja ostaju izvan okvira EU.

To je nesavršeno rješenje, ali ozbiljni politički dogovori obično jesu. Island ne uživa sve pogodnosti bez prihvaćanja obveza, kako se neki eurofili žale, niti zadržava svoj suverenitet u potpunosti netaknut, kako neki euroskeptici slave. Prihvatio je kompromis koji, za sada, smatra povoljnim.

Suverenitet ne znači odsutnost obveza

Dio zbrke proizlazi iz infantilne koncepcije suvereniteta. O njemu se raspravlja kao o objektu koji država ili posjeduje netaknut ili ga zauvijek gubi. Pa ipak, svaki međunarodni sporazum zahtijeva prihvaćanje obveza i ograničavanje određenih postupaka.

Članica NATO-a preuzima obveze koje ne obvezuju neutralnu državu. Zemlja koja potpisuje sporazum o slobodnoj trgovini ograničava svoju sposobnost uvođenja carina. Čak i diplomatski odnosi počivaju na pravilima, recipročnim dužnostima i ograničenjima.

Relevantno pitanje nije je li nacionalna sloboda ograničena, jer uvijek jest. Pitanje je tko uspostavlja ta ograničenja, u koju svrhu, putem kojih postupaka, u zamjenu za koje pogodnosti i s kakvom mogućnošću revizije.

Iz demokratske perspektive, problem s EGP-om nije u tome što nameće obveze. Problem je u tome što djelomično odvaja usklađenost od zastupanja: Island prihvaća brojna europska pravila, ali ima manje instrumenata za sudjelovanje u njihovom usvajanju od bilo koje druge države članice EU-a.

Europska integracija već ima nekoliko slojeva

Islandski slučaj pokazuje da Europa nije jedinstven, ujednačen institucionalni prostor. Neke članice EU-a koriste euro, dok druge ne. Većina sudjeluje u schengenskom prostoru, iako postoje iznimke. Island i Norveška pripadaju jedinstvenom tržištu putem EGP-a. Švicarska održava složenu mrežu bilateralnih sporazuma. Turska ima carinsku uniju s EU-om. Ujedinjeno Kraljevstvo izgradilo je udaljeniji odnos nakon Brexita.

Europa već funkcionira kroz preklapajuće krugove prava, obveza i institucionalnog sudjelovanja. Ono što joj nedostaje jest spremnost da se ta stvarnost prepozna kao stabilno političko načelo.

Ovo nije sasvim Europa „različitih brzina“. Taj izraz pretpostavlja da svaka zemlja putuje prema istom odredištu, iako različitim tempom. Island se ne kreće polako prema članstvu. Odabrao je drugo odredište. Norveška ne čeka svoj red. Niti Švicarska.

Točnije bi bilo govoriti o Europi različitih slojeva.

U središtu bi mogla ostati skupina država koje teže dubljoj političkoj, monetarnoj i fiskalnoj integraciji. Oko njih bi bile druge članice s trajnim izuzećima u određenim područjima. Iza njih bi mogla stajati ekonomska i sigurnosna zajednica sastavljena od zemalja koje prihvaćaju definirane obveze bez potpunog pridruživanja političkim institucijama Unije. Konačno, EU bi mogla uspostaviti specifična partnerstva s državama koje su blisko povezane s Europom iz ekonomskih ili strateških razloga.

Alternativa za veću i raznolikiju uniju

Takav model mogao bi biti posebno koristan dok se Unija suočava s ograničenjima daljnjeg proširenja. EU s više od trideset država ne može uvjerljivo zahtijevati identične razine integracije od zemalja s duboko različitom poviješću, gospodarstvima, sigurnosnim problemima i političkim kulturama.

Portugal i Poljska ne gledaju na atlantski svijet iz iste pozicije. Finska i Španjolska ne suočavaju se s istim sigurnosnim okruženjem. Irska, Grčka, Mađarska i Estonija nemaju zamjenjive ekonomske ili demografske interese.

Jedinstvene institucije ne uklanjaju te razlike. One često samo prenose rezultirajuće sukobe na razinu na kojoj demokratska korekcija postaje teža.

Višeslojna struktura mogla bi proširiti europsku suradnju bez da svako partnerstvo postane automatski argument za eventualno pristupanje ili daljnju centralizaciju. Također bi mogla okončati lažni izbor između nacionalne izolacije i podložnosti sve bližoj uniji.

Svaka zemlja mogla bi usvojiti stabilan stupanj integracije koji odgovara njezinim interesima i demokratskim preferencijama. Ali troškovi svakog sloja morali bi se iskreno navesti. Pristup jedinstvenom tržištu zahtijevao bi prihvaćanje zajedničkih pravila, financijskih doprinosa i nadzornih mehanizama. Veća autonomija došla bi po cijenu smanjene moći donošenja odluka.

Islandski primjer upravo pokazuje da ne postoje nikakvi magični aranžmani.

Britanska lekcija

Ujedinjena Kraljevina mogla bi pronaći nove mogućnosti unutar takvog sustava. Odnos inspiriran EGP-om mogao bi vratiti širi pristup europskom tržištu bez potrebe za formalnim ponovnim prijemom u Uniju.

Zauzvrat, Britanija bi morala prihvatiti slobodno kretanje, znatan korpus zakonodavstva EU, financijske doprinose i institucionalni nadzor. Ne bi ponovno dobila pravo glasa nad pravilima kojih se mora pridržavati.

Drugim riječima, to bi proizvelo nešto izrazito slično svemu što su pristaše Brexita obećale izbjeći. Bilo bi ironično kada bi vrhunac britanskog suvereniteta bio poštivanje europskih pravila bez sudjelovanja u njihovom usvajanju.

Višeslojna Europa ponudila bi Ujedinjenom Kraljevstvu više alternativa, ali ne bi izbrisala posljedice Brexita. London ne može razumno istovremeno zahtijevati pristup, utjecaj i izuzeća. Što je njegov odnos s europskim tržištem bliži, to su veće njegove odgovarajuće obveze.

Britanska geografija nije se promijenila 2016. Svaki ozbiljan pokušaj produbljivanja ekonomskih odnosa s Europom zahtijevat će od zemlje da se suoči s kompromisima koje je kampanja za Brexit toliko pokušavala sakriti.

Kanadska i atlantska prilika za Europu

Višeslojni europski poredak ne mora se zaustaviti na geografskim granicama kontinenta. Trumpov tretman tradicionalnih saveznika – a posebno Kanade – učinio je posredne oblike međunarodnog usklađivanja sve relevantnijima.

Kanada se ne može pridružiti EGP-u, koji je osmišljen za europske članice Europskog udruženja slobodne trgovine. Međutim, mogla bi izgraditi puno dublji odnos s EU-om u području obrane, energetike, tehnologije, ključnih minerala, strateške infrastrukture i mobilnosti. Sveobuhvatni gospodarski i trgovinski sporazum, ili CETA, već pruža osnovu na kojoj bi se takva suradnja mogla proširiti.

To bi europskom projektu dalo atlantsku dimenziju koja se proteže izvan njegovih formalnih granica. Jači odnos s Kanadom također bi pomogao EU da se ponaša manje kao regulatorna ovisnost uhvaćena između Sjedinjenih Država i Kine, a više kao ozbiljna srednja sila s vlastitom mrežom strateških partnera.

Takav aranžman ne bi učinio Kanadu europskom niti bi joj omogućio sudjelovanje u institucijama osmišljenim za europske države. Upravo je to poanta slojevitog modela: zemlje bi mogle duboko surađivati ​​u odabranim područjima bez pretvaranja da svaki odnos mora kulminirati članstvom u EU.

Rastuća potreba Kanade za diverzifikacijom svojih strateških odnosa stvara priliku koju Europa ne bi smjela zanemariti. EU bi mogla privući bliskog zapadnog saveznika u svoju ekonomsku i sigurnosnu orbitu bez upuštanja u pravnu fikciju potencijalnog članstva.

Višeslojna Europa stoga bi gledala ne samo prema istoku ili prema Balkanu, već i prema sjevernom Atlantiku – što bi je potencijalno dovelo u izravnu konkurenciju s američkim ambicijama na zapadnoj hemisferi.

Ukrajina i samoubilačko iskušenje beskrajnog proširenja

Višeslojna Europa ipak bi se mogla koristiti nepromišljeno. Možda najjasniji – i, nažalost, najvjerojatniji – primjer bio bi izmišljanje pseudo-pridruživanja Ukrajine kao preliminarnog koraka prema punopravnom članstvu.

Ukrajinska želja da se veže za Zapad je razumljiva. Bori se za svoj opstanak protiv Rusije i članstvo u zapadnim institucijama vidi kao jamstvo neovisnosti i sigurnosti. Ali ono što je racionalno iz perspektive Kijeva nije nužno racionalno i iz perspektive Europe.

Uvođenje Ukrajine u Europsku uniju u srž europskog političkog poretka donijelo bi neriješeni teritorijalni sukob, ogromne troškove obnove, institucionalnu slabost, demografski kolaps, poremećaje u poljoprivredi i stalni sukob s Rusijom. Također bi svaku buduću eskalaciju na ukrajinskim granicama pretvorilo u unutarnju europsku krizu.

Za EU, napredovanje prema članstvu Ukrajine ne bi bio čin strateške hrabrosti. Moglo bi se smatrati strateškim samoubojstvom.

Europa može podržavati suverenitet Ukrajine, trgovati s njom, doprinositi obnovi, surađivati ​​u području energetike i nuditi sigurnosnu pomoć, ali je ne smije primiti u Uniju. Solidarnost ne zahtijeva članstvo, baš kao što protivljenje ruskoj agresiji ne zahtijeva od Europe da preuzme neograničene i trajne obveze.

Višeslojni sustav stoga bi Ukrajini trebao ponuditi definirano vanjsko partnerstvo umjesto prikrivenog puta prema pristupanju. Razlika je bitna. Postupna integracija ne smije postati retoričko sredstvo kojim europski čelnici promoviraju politiku o kojoj građani nikada nisu ozbiljno raspravljali i čije posljedice jedva da su počeli kalkulirati.

Svrha fleksibilnog europskog poretka trebala bi biti uspostavljanje održivih granica, a ne prikrivanje njihove odsutnosti.

Turska i vrijednost iskrenog odnosa

Turska predstavlja povezan, ali drugačiji problem. Njena višedesetljetna kandidatura očuvala je fikciju konvergencije unatoč sve većim dokazima o političkom i strateškom razilasku.

Slojeviti sustav mogao bi zamijeniti tu fikciju iskrenijim odnosom temeljenim na trgovini, sigurnosti, migracijama i zajedničkim regionalnim interesima. Turska bi mogla ostati važan europski partner bez da se bilo koja strana pretvara da je punopravno članstvo pred vratima.

Isto načelo trebalo bi vrijediti i za Ukrajinu. Ne mora svaki strateški važan susjed postati član, a ne svako odbijanje članstva predstavlja napuštanje. Ponekad je trajno partnerstvo izvan Unije odgovornije od procesa pristupanja vođenog sentimentom, geopolitičkom panikom ili institucionalnom inercijom.

Unija s atlantskim partnerima… i obranjivim granicama

Islandski referendum ukazuje na europski poredak sastavljen od nekoliko slojeva: same EU, njezinih članica s trajnim iznimkama, EGP-a, bilateralnih sporazuma poput švicarske, turske carinske unije i vanjskih strateških partnerstava.

Kanada bi mogla postati važan atlantski partner unutar te šire konstelacije. Ukrajini i Turskoj mogli bi se ponuditi značajni, ali očito vanjski odnosi. Britanija bi mogla pregovarati o bližem pristupu ako prihvati odgovarajuće obveze. Island i Norveška mogli bi održati svoju sadašnju ravnotežu između integracije i autonomije.

To ne bi bila Europa različitih brzina, jer ne bi sve zemlje putovale prema istom odredištu. To bi bila Europa sposobna razlikovati članstvo od partnerstva – i suradnju od apsorpcije.

Da bi takav model funkcionirao, EU bi morala napustiti pretpostavku da svaki bliski odnos predstavlja nedovršeni proces pristupanja. Integracija mora biti sposobna zaustaviti se. Zemlja bi trebala biti u mogućnosti blisko surađivati ​​s Europom bez da joj se govori da povijest od nje na kraju zahtijeva da se pridruži istoj političkoj strukturi.

Jedinstvo ne znači uniformnost

Islandsko „ne“ ne pokazuje da europske nacije moraju ponovno steći svoju neovisnost od Bruxellesa. Island je već duboko ukorijenjen u europskom gospodarskom i pravnom poretku. Niti dokazuje da je članstvo u EU nužno superiorno: Islanđani su zaključili da zadržavanje kontrole nad ribarstvom i drugim pitanjima kompenzira njihov nedostatak prava glasa o mnogim pravilima jedinstvenog tržišta.

Pouka je skromnija, ali korisnija. Europa može prihvatiti različite oblike integracije bez tretiranja svake iznimke kao neuspjeha ili svakog vanjskog odnosa kao privremene faze na putu prema članstvu.

Međutim, takve alternative moraju se iskreno opisati. Zemlja koja sudjeluje na jedinstvenom tržištu, a ne pripada Uniji, ne izbjegava europska pravila: primjenjuje ih s manje ovlasti da ih oblikuje. Predstavljanje ovog aranžmana kao velike pobjede za suverenitet zahtijeva prikrivanje najvažnije polovice dogovora.

Island nije odbacio Europu. Odabrao je određeni način pripadanja njoj, s jasno prepoznatljivim prednostima i troškovima. Njegova odluka ne dovodi u pitanje vrijednost europske integracije. Pokazuje da je takva integracija već organizirana u različitim slojevima.

Europi je potrebna fleksibilnost kako bi približila određene zemlje. Također joj je potrebno samopouzdanje da odluči gdje se proširenje mora zaustaviti.

Europi je potrebno jedinstvo, ali joj nije nužno potrebna uniformnost. Upravo zato mora prestati miješati institucionalnu raznolikost s političkim neuspjehom.