Un’Europa più ampia, non un’Unione più centralizzata

L’allargamento è diventato una questione di sicurezza europea. Tuttavia, l’urgenza geopolitica non può sostituire le riforme, il consenso nazionale o rigorosi criteri di adesione.

Il 14 luglio 2026 l’Europa non si è allargata. Ha però dimostrato che l’allargamento aveva smesso di essere solo una promessa di circostanza fatta ai paesi lasciati a tempo indeterminato nella sala d’attesa dell’Unione.

Lo stesso giorno si sono tenute a Bruxelles quattro conferenze di adesione. Il Montenegro ha chiuso in via provvisoria i negoziati sulla politica di concorrenza e sull’unione doganale, portando a 18 su 33 il numero dei capitoli chiusi in via provvisoria. L’Albania ha chiuso i suoi primi tre capitoli, che riguardano scienza e ricerca, istruzione e cultura, e relazioni esterne. Sia l’Ucraina che la Moldavia hanno aperto il Cluster 6, che comprende le relazioni esterne e la politica estera e di sicurezza comune, un mese dopo aver aperto il cluster dedicato agli aspetti fondamentali.

Non è stata garantita alcuna data di adesione. Nessun ostacolo politico o istituzionale è improvvisamente scomparso. Ciononostante, questa serie di eventi ha segnato uno dei progressi più significativi nel processo di allargamento degli ultimi anni. Ha dimostrato che la questione dei futuri confini dell’Europa è tornata al centro del dibattito strategico del continente.

Dalla paralisi alla necessità strategica

Il contrasto tra due valutazioni RANE mette in luce questa evoluzione.

Nell’ottobre 2023, poco dopo il vertice di Granada, la RANE ha sostenuto che le divisioni interne, la complessità istituzionale, le controversie di bilancio, le carenze di governance nei paesi candidati e le questioni territoriali irrisolte rendevano improbabile un allargamento sostanziale per il resto del decennio. La sua valutazione del luglio 2026 è più ottimista, anche se rimane comunque cauta: i negoziati dovrebbero registrare progressi graduali nei prossimi uno o due anni, ma le riforme difficili e il requisito dell’approvazione all’unanimità continueranno a frenare il ritmo dell’adesione.

L’analisi precedente non è stata semplicemente smentita. Anzi, il rischio geopolitico che aveva individuato è diventato una delle forze che stanno rilanciando il processo.

A Granada, nell’ottobre 2023, i leader europei hanno definito l’allargamento un «investimento geostrategico» nella pace, nella sicurezza, nella stabilità e nella prosperità. Hanno riconosciuto che la guerra della Russia contro l’Ucraina ha messo in luce la necessità di un’Europa più forte e più sovrana, ma non hanno fornito un calendario preciso per l’adesione.

Da allora, è diventato sempre più difficile ignorare il costo derivante dal lasciare i paesi confinanti con l’Europa a est e a sud-est in uno stato permanente di incertezza. Una zona grigia geopolitica non è per forza un territorio neutrale. Può diventare un’area esposta a coercizione militare, destabilizzazione politica, influenze economiche corrotte e penetrazione strategica da parte di potenze esterne.

Le ragioni a favore dell’allargamento sono quindi più solide rispetto a tre anni fa. Ma il fatto che le ragioni strategiche siano più solide non rende i problemi istituzionali meno reali. Anzi, rende ancora più urgente risolverli.

Quattro candidati, quattro percorsi diversi

Il primo principio di una politica di allargamento credibile deve essere la differenziazione.

I quattro paesi che hanno fatto passi avanti a luglio non sono tutti allo stesso punto e non dovrebbero essere considerati come un unico blocco politico. Il Montenegro è chiaramente in testa: ha aperto tutti i 33 capitoli negoziali e ne ha chiusi in via provvisoria più della metà. Anche l’Albania ha aperto tutti i 33 capitoli, ma ha iniziato a chiuderli solo ora. L’Ucraina e la Moldavia sono ancora a una fase iniziale del processo formale, nonostante la rapidità con cui i loro negoziati siano andati avanti dall’apertura nel 2024.

Questa asimmetria non è un difetto. È proprio il senso di un processo basato sul merito.

Ogni paese dovrebbe procedere in base alle riforme attuate, alla capacità amministrativa e alla disponibilità politica. Un paese candidato non dovrebbe essere frenato solo perché un altro paese ha avuto una controversia bilaterale o una crisi interna. Ma non dovrebbe nemmeno essere favorito solo perché Bruxelles ha deciso di accoppiarlo politicamente a un partner più avanzato.

Un approccio paese per paese tutela anche la credibilità della promessa europea. Quando l’adesione viene slegata da risultati misurabili, i governi riformisti perdono l’argomento più forte che possono usare con i propri cittadini: cioè che i cambiamenti difficili portano a progressi reali e visibili.

Lo status di candidato non deve diventare una mera consolazione diplomatica. Ma non deve nemmeno trasformarsi in un diritto acquisito.

La sicurezza non esclude il rispetto degli standard

Le ragioni di sicurezza a favore dell’allargamento sono ormai molto convincenti. Questo, però, non significa che si possano allentare le condizioni di adesione.

Il pacchetto sull’allargamento 2025 della Commissione ha ribadito che il ritmo delle adesioni deve dipendere dai progressi compiuti in materia di democrazia, Stato di diritto e diritti fondamentali. La relazione sullo Stato di diritto del 2026 ha continuato a segnalare preoccupazioni nei paesi candidati all’adesione riguardo a un’influenza indebita sull’indipendenza della magistratura e sulle indagini, i procedimenti penali e i giudizi relativi ai casi di corruzione.

Le valutazioni per paese rendono più concrete le difficoltà. La Commissione ha riconosciuto la resilienza dell’Ucraina e il suo impegno nelle riforme nonostante le condizioni di guerra, ma ha anche sottolineato l’importanza di mantenere un quadro anticorruzione solido e indipendente. In Moldavia, ha riscontrato che la limitata capacità amministrativa continuava a ostacolare l’efficace attuazione delle politiche e che le strutture che coordinano l’integrazione europea necessitavano di un ulteriore rafforzamento.

Non si tratta di condizioni di facciata imposte da Bruxelles. Tribunali indipendenti, un’amministrazione pubblica affidabile, appalti trasparenti e contratti esecutivi sono indispensabili per il buon funzionamento del mercato unico e per la fiducia reciproca tra gli Stati europei.

Sono anche delle garanzie per i cittadini dei paesi candidati. Questi cittadini non dovrebbero essere accolti nell’Unione sulla base di una retorica geopolitica, per poi scoprire che le promesse politiche hanno superato la realtà istituzionale.

L’Ucraina rappresenta il caso strategico più evidente e, allo stesso tempo, quello istituzionale più complesso. La sua scelta europea merita un sostegno politico, economico e in materia di sicurezza costante. Tuttavia, l’adesione a pieno titolo mentre è in corso una guerra attiva solleverebbe questioni che non possono essere risolte solo con dichiarazioni di solidarietà.

Non c’è nessuna disposizione espressa del trattato che vieti l’adesione di un paese in guerra. L’articolo 42, paragrafo 7, del Trattato sull’Unione Europea, però, impone agli altri Stati membri di fornire aiuto e assistenza “con tutti i mezzi a loro disposizione” quando uno Stato membro è vittima di un’aggressione armata. La forma che tale assistenza assumerà rimane soggetta a importanti considerazioni di natura nazionale, costituzionale e relative alla NATO, ma le implicazioni in termini di sicurezza derivanti dall’ammissione di uno Stato coinvolto in una guerra su larga scala non possono essere considerate secondarie.

La conclusione giusta non è quella di bloccare il percorso europeo dell’Ucraina. È invece quella di integrare l’Ucraina il più profondamente possibile, compatibilmente con le circostanze, assicurando al contempo che l’adesione istituzionale definitiva avvenga su basi giuridicamente chiare, politicamente sostenibili e accettate da tutti gli Stati membri.

L’integrazione graduale è la via di mezzo più pratica

L’Europa non deve scegliere tra l’adesione immediata e una sala d’attesa senza fine.

Una strategia di allargamento seria può portare a un’integrazione sostanziale prima dell’adesione a pieno titolo, con ogni vantaggio legato a riforme verificabili e che possa essere sospeso se tali riforme venissero revocate.

Questo approccio sta già diventando parte integrante della politica ufficiale europea. Nel giugno 2026, il Consiglio europeo ha ribadito il proprio impegno a favore della graduale integrazione dei Balcani occidentali nell’ambito del processo di adesione stesso, precisando che tale integrazione dovrebbe rimanere basata sul merito e reversibile. Anche la Commissione ha promosso un accesso progressivo ad alcune parti del mercato unico.

Tra gli strumenti esistenti ci sono il Piano di crescita per i Balcani occidentali da 6 miliardi di euro, il Piano di crescita per la Moldavia da 1,9 miliardi di euro e lo Strumento per l’Ucraina da 50 miliardi di euro. Questi meccanismi non sostituiscono l’adesione, ma possono sostenere la convergenza economica, le infrastrutture, la pubblica amministrazione e le riforme istituzionali mentre i negoziati vanno avanti.

I paesi candidati che soddisfano determinati criteri potrebbero ottenere un accesso più ampio a settori selezionati del mercato unico, ai programmi europei di ricerca e istruzione, alle reti energetiche e di trasporto, alle infrastrutture digitali, alla cooperazione in materia di gestione delle frontiere e ai partenariati nel settore della difesa e dell’industria.

Gli aiuti finanziari dovrebbero dipendere dall’attuazione delle leggi, piuttosto che dalla loro semplice approvazione. I progressi dovrebbero essere misurabili e eventuali passi indietro dovrebbero comportare delle conseguenze.

Un modello del genere offrirebbe ai cittadini e alle imprese vantaggi concreti già prima dell’adesione. Premierebbe i governi riformisti, rafforzerebbe l’influenza europea e ridurrebbe il fascino esercitato da altri punti di riferimento politici ed economici.

Allo stesso tempo, si manterrebbe la distinzione tra la fase di preparazione all’adesione e l’adesione vera e propria. I pieni diritti istituzionali dovrebbero derivare dall’adempimento dei pieni obblighi istituzionali.

La scorciatoia federale

Il pericolo politico più grande è che l’allargamento venga usato come pretesto per un nuovo trasferimento di poteri a scapito degli Stati membri.

Nella sua comunicazione del 2024 sulle riforme pre-allargamento, la Commissione ha dichiarato che l’Unione «deve approfondirsi man mano che si allarga». Ha inoltre sollevato la possibilità di ricorrere alle clausole passerella per far passare alcune decisioni dal voto all’unanimità al voto a maggioranza qualificata.

Questa è una scelta politica, non una legge tecnica della natura.

L’articolo 49 del Trattato sull’Unione europea prevede che, prima di poter concludere un trattato di adesione, sia necessaria l’approvazione all’unanimità da parte del Consiglio. Il Parlamento europeo deve dare il proprio consenso e il trattato deve poi essere ratificato dal paese candidato e da tutti gli Stati membri attuali secondo le rispettive procedure costituzionali. Più in generale, gli Stati membri decidono all’unanimità nelle fasi decisive del processo di allargamento.

Questo requisito riflette l’importanza della decisione. L’adesione di un nuovo membro comporta cambiamenti al bilancio dell’Unione, ai confini esterni, alla rappresentanza parlamentare, al mercato interno, all’ordinamento giuridico e agli obblighi strategici.

L’unanimità può certamente essere oggetto di abuso. Un governo potrebbe tentare di sfruttare una fase di adesione per portare avanti una controversia bilaterale non attinente alla questione o per ottenere concessioni. Ma la risposta a un veto irresponsabile è una maggiore responsabilità politica, non l’abolizione del consenso nazionale.

Ci si dovrebbe aspettare che un governo che blocca i progressi spieghi pubblicamente in che modo la sua obiezione sia collegata ai criteri di adesione. L’Unione dovrebbe ricorrere alla mediazione e alla diplomazia per risolvere le controversie bilaterali legittime prima che compromettano l’intero processo negoziale. La trasparenza renderebbe l’ostruzionismo opportunistico più costoso dal punto di vista politico, senza però privare gli Stati dei loro diritti sovrani.

Quando si tratta di decisioni di rilevanza costituzionale, l’unanimità tutela sia i paesi grandi che quelli piccoli. Richiede un processo di negoziazione fino a quando il risultato raggiunto non goda di un’ampia legittimità nazionale. Eliminarla permetterebbe alla maggioranza di alterare il carattere dell’Unione contro la volontà dichiarata di una o più democrazie europee.

Questo sarebbe incompatibile con una visione conservatrice dell’Europa comecomunità di nazioni indipendenti che collaborano per il reciproco vantaggio.

La Dichiarazione di Reykjavík riconosce la legittimità democratica unica dello Stato-nazione e sostiene l’esercizio del potere al livello più basso possibile, privilegiando, ove possibile, le autorità nazionali e locali rispetto alle istituzioni sovranazionali. L’allargamento dovrebbe ampliare quella comunità di nazioni, non diventare il mezzo con cui essa viene sostituita.

Trasparenza sui costi

Una politica di allargamento responsabile deve anche essere sincera riguardo alle questioni finanziarie. Le sue conseguenze finanziarie non dovrebbero né essere esagerate per spaventare gli elettori, né nascoste per evitare scelte difficili.

Un rapporto del 2024 del servizio di ricerca del Parlamento europeo ha stimato che l’impatto di bilancio annuale potenziale derivante dall’ammissione dei candidati attuali e potenziali, esclusa la Turchia, si collocherebbe tra circa 15,7 miliardi e 26 miliardi di euro, a seconda della metodologia utilizzata. La stima massima era pari a circa lo 0,2% del prodotto interno lordo dell’Unione. Lo studio ha comunque individuato nell’eventuale partecipazione dell’Ucraina alla Politica Agricola Comune una sfida particolarmente significativa.

Questo è il tono giusto: “potenzialmente gestibile” non vuol dire “automatico” o “senza costi”.

Gli agricoltori attuali, le regioni e i beneficiari netti hanno interessi legittimi. I paesi candidati hanno bisogno di una transizione prevedibile, mentre i contribuenti europei meritano stime trasparenti, condizioni vincolanti e una descrizione onesta di come dovrebbero cambiare le politiche attuali.

Le misure transitorie, le garanzie di bilancio e l’accesso graduale ai fondi sono quindi strumenti di prudenza, non segni di ostilità nei confronti dell’allargamento.

Lo stesso principio vale per la libera circolazione dei lavoratori, le norme ambientali, la concorrenza nel settore agricolo e l’accesso ai fondi di coesione. Potrebbero essere necessari dei periodi di adeguamento non per compromettere i diritti dei futuri membri, ma per mantenere il consenso politico all’interno di quelli attuali.

La scelta prudente

Il pessimismo del 2023 e il rinnovato slancio del 2026 non sono in contraddizione. Gli ostacoli non sono scomparsi. Il costo strategico di lasciarli irrisolti è semplicemente aumentato.

L’Europa dovrebbe quindi allargarsi, ma senza farsi illusioni e senza centralizzare di nascosto.

Dovrebbe eliminare le zone grigie geopolitiche, rifiutando al contempo di importare casi irrisolti di corruzione, istituzioni deboli o conflitti bilaterali aperti. Dovrebbe premiare le riforme prima dell’adesione, insistere sull’attuazione concreta piuttosto che sulle formalità burocratiche e mantenere il consenso delle nazioni che dovranno sopportare le conseguenze di ogni nuova adesione.

La vera scelta non è tra allargamento e sovranità.

Un’Europa delle nazioni può allargarsi proprio perché i suoi membri rimangono delle nazioni: capaci di dare il proprio consenso, di assumersi le proprie responsabilità e di collaborare per difendere una civiltà comune.

Un’Unione più grande potrà durare solo se si baserà su principi, reciprocità e legittimità democratica. L’Europa deve aprire le sue porte, ma non dovrebbe smantellare la casa per farlo.