Unità senza uniformità: cosa significa per l’Europa il referendum islandese

Né una sconfitta europea né una vittoria dei sovranisti

Il referendum islandese è stato interpretato come l’ennesimo capitolo dell’interminabile scontro tra eurofili ed euroscettici. Per i primi, la decisione di non riaprire i negoziati di adesione rappresenta una sconfitta per il progetto europeo. Per i secondi — molti dei quali si autoproclamano «patrioti» — dimostra che una nazione piccola, prospera e sicura di sé può ancora resistere a Bruxelles.

Entrambe le interpretazioni sono di parte e, cosa ancora più importante, sbagliate.

L’Islanda non ha voltato le spalle all’Europa. Né ha votato per abbandonare le regole europee, chiudere i propri confini o recuperare una presunta sovranità perduta. Quello che gli islandesi hanno scelto è di mantenere il loro attuale rapporto con l’Unione Europea: un rapporto caratterizzato da un’integrazione economica e giuridica straordinariamente profonda, ma senza una piena partecipazione alle sue istituzioni politiche.

Il risultato, quindi, non è né un fallimento dell’UE né una vittoria dei cosiddetti “sovranisti”. Rivela invece qualcosa di molto più interessante: l’Europa funziona già attraverso diversi livelli di integrazione, anche se continua a rifiutarsi di riconoscere questa realtà come un modello politico coerente.

Su cosa hanno votato davvero gli islandesi

Vale la pena partire dalla domanda posta agli elettori, perché non sarebbe certo il primo dibattito europeo a iniziare prima ancora che qualcuno abbia letto la scheda elettorale.

L’Islanda non ha votato per decidere se entrare subito nell’Unione Europea. Ha votato per decidere se riaprire i negoziati di adesione che erano stati sospesi da più di un decennio. La vittoria della campagna per il “no” è stata, soprattutto, una scelta contro il cambiamento: una scelta per mantenere lo status quo.

E cosa comporta questo status quo? L’Islanda fa parte dello Spazio economico europeo (SEE), partecipa al mercato unico e accetta la libera circolazione di merci, servizi, capitali e persone. Fa anche parte dello spazio Schengen e ha recepito nel proprio ordinamento giuridico una parte considerevole della legislazione europea relativa al mercato interno.

Non fa però parte della Politica Agricola Comune, dell’unione doganale, dell’unione monetaria né — cosa fondamentale per i suoi interessi nazionali — della Politica Comune della Pesca.

Gli islandesi non hanno scelto l’isolamento. Hanno preferito un rapporto che garantisca la maggior parte dei vantaggi dell’integrazione europea, consentendo loro al contempo una maggiore autonomia in diversi ambiti che considerano essenziali.

Il paradosso democratico del SEE

Il modello scelto dall’Islanda comporta un costo che chi sta a cuore la sovranità nazionale tende a tralasciare. In quanto membro del SEE, il Paese deve applicare un corpus consistente di norme europee, contribuire finanziariamente a vari programmi e accettare meccanismi di vigilanza comuni. Può cercare di influenzare la legislazione durante la sua elaborazione, ma non ha diritto di voto quando viene approvata.

L’Islanda fa parte del mercato unico, ma non delle istituzioni che stabiliscono molte delle sue regole.

È quindi curioso vedere certi “patrioti” distorcere il risultato e presentarlo come un atto di emancipazione democratica da Bruxelles. Il SEE — un sistema in cui i paesi si attengono alle regole senza partecipare pienamente alla loro adozione — assomiglia già alla caricatura antidemocratica che di solito attribuiscono proprio all’Unione Europea.

L’adesione avrebbe richiesto all’Islanda di cedere ulteriori competenze, ma le avrebbe anche garantito una rappresentanza al Parlamento europeo, un seggio nel Consiglio, un commissario e la partecipazione ufficiale al processo legislativo. L’Islanda sarebbe passata dall’applicare molte norme europee dall’esterno al contribuire a definirle dall’interno.

Non si tratta, quindi, di una scelta tra sottomissione e indipendenza. È piuttosto un compromesso tra influenza e autonomia. L’Islanda ha scelto di sacrificare un po’ della prima per preservare una parte maggiore della seconda in questioni che ritiene fondamentali.

La pesca spiega meglio il risultato rispetto a Bruxelles

La pesca occupa un posto centrale in questo quadro. Per l’Islanda, la pesca non è semplicemente un’altra attività economica. È una componente fondamentale della prosperità, della storia e dell’identità nazionale del Paese.

L’Islanda ha combattuto tre “guerre del merluzzo” contro il Regno Unito… e le ha vinte tutte. Già decenni fa la Royal Navy ha avuto modo di rendersi conto, in modo piuttosto concreto, di quanto gli islandesi prendano sul serio il controllo delle loro zone di pesca. Sarebbe irragionevole aspettarsi che rinuncino facilmente a tale autorità.

La decisione islandese riflette quindi una valutazione pragmatica dei costi e dei benefici, più che una rivolta ideologica contro l’Unione Europea. L’accordo attuale garantisce l’accesso al mercato europeo e ampie opportunità di cooperazione, lasciando però la pesca e altre questioni importanti fuori dal quadro dell’UE.

È una soluzione imperfetta, ma di solito gli accordi politici seri lo sono. L’Islanda non gode di tutti i vantaggi senza assumersi degli obblighi, come lamentano alcuni eurofili, né mantiene la sua sovranità del tutto intatta, come sostengono alcuni euroscettici. Ha accettato un compromesso che, per il momento, considera vantaggioso.

La sovranità non significa assenza di obblighi

Parte della confusione deriva da una concezione infantile della sovranità. Se ne parla come se fosse un oggetto che uno Stato o possiede per intero o perde per sempre. Eppure ogni accordo internazionale richiede di accettare degli obblighi e di limitare certe linee di condotta.

Un membro della NATO si assume degli impegni che non vincolano uno Stato neutrale. Un paese che firma un accordo di libero scambio limita la propria capacità di imporre dazi doganali. Anche le relazioni diplomatiche si basano su regole, obblighi reciproci e vincoli.

La domanda fondamentale non è se la libertà nazionale sia limitata, perché lo è sempre. La domanda è: chi stabilisce questi limiti, a quale scopo, attraverso quali procedure, in cambio di quali benefici e con quali possibilità di revisione.

Da un punto di vista democratico, il problema dello Spazio economico europeo (SEE) non è che imponga degli obblighi. Il problema è che separa in parte l’adempimento delle norme dalla rappresentanza: l’Islanda accetta numerose norme europee, ma ha meno strumenti per partecipare alla loro adozione rispetto a qualsiasi altro Stato membro dell’UE.

L’integrazione europea ha già diversi livelli

Il caso dell’Islanda dimostra che l’Europa non è uno spazio istituzionale unico e uniforme. Alcuni paesi dell’UE usano l’euro, mentre altri no. La maggior parte fa parte dello spazio Schengen, anche se ci sono delle eccezioni. L’Islanda e la Norvegia fanno parte del mercato unico attraverso il SEE. La Svizzera mantiene una complessa rete di accordi bilaterali. La Turchia ha un’unione doganale con l’UE. Il Regno Unito ha instaurato un rapporto più distante dopo la Brexit.

L’Europa funziona già attraverso una serie di cerchi sovrapposti di diritti, doveri e partecipazione istituzionale. Quello che le manca è la volontà di riconoscere questa realtà come un principio politico stabile.

Non si tratta proprio di un’Europa a “diverse velocità”. Quell’espressione presuppone che ogni paese stia andando verso la stessa destinazione, anche se a ritmi diversi. L’Islanda non sta procedendo lentamente verso l’adesione. Ha scelto un’altra destinazione. La Norvegia non sta aspettando il proprio turno. E nemmeno la Svizzera.

Sarebbe più corretto parlare di un’Europa a più livelli.

Al centro potrebbe rimanere un gruppo di Stati che perseguono una maggiore integrazione politica, monetaria e fiscale. Attorno a loro ci sarebbero altri membri con deroghe permanenti in determinati settori. Oltre a questi potrebbe esserci una comunità economica e di sicurezza composta da paesi che accettano obblighi ben definiti senza aderire pienamente alle istituzioni politiche dell’Unione. Infine, l’UE potrebbe stringere partenariati specifici con Stati strettamente legati all’Europa per motivi economici o strategici.

Un’alternativa per un’Unione più grande e più diversificata

Un modello del genere potrebbe rivelarsi particolarmente utile ora che l’Unione si trova ad affrontare i limiti di un ulteriore allargamento. Un’UE con più di trenta Stati membri non può ragionevolmente pretendere livelli identici di integrazione da paesi con storie, economie, preoccupazioni in materia di sicurezza e culture politiche profondamente diverse.

Il Portogallo e la Polonia non guardano al mondo atlantico dalla stessa prospettiva. La Finlandia e la Spagna non si trovano ad affrontare lo stesso contesto di sicurezza. L’Irlanda, la Grecia, l’Ungheria e l’Estonia non hanno interessi economici o demografici intercambiabili.

Le istituzioni uniformi non eliminano queste differenze. Spesso si limitano a trasferire i conflitti che ne derivano a un livello in cui diventa più difficile intervenire con misure democratiche.

Una struttura a più livelli potrebbe ampliare la cooperazione europea senza trasformare ogni partenariato in un argomento automatico a favore di un’eventuale adesione o di un’ulteriore centralizzazione. Potrebbe anche porre fine alla falsa scelta tra isolamento nazionale e sottomissione a un’unione sempre più stretta.

Ogni paese potrebbe scegliere un livello di integrazione stabile, in linea con i propri interessi e le proprie preferenze democratiche. Ma bisognerebbe indicare con sincerità i costi di ogni livello. L’accesso al mercato unico richiederebbe l’accettazione di regole comuni, contributi finanziari e meccanismi di controllo. Una maggiore autonomia comporterebbe una riduzione del potere decisionale.

L’esempio islandese dimostra proprio che non esistono soluzioni magiche.

La lezione britannica

Il Regno Unito potrebbe trovare nuove opportunità all’interno di un sistema del genere. Un rapporto ispirato al SEE potrebbe ripristinare un accesso più ampio al mercato europeo senza richiedere una riammissione formale nell’Unione.

In cambio, la Gran Bretagna dovrebbe accettare la libera circolazione, un corpus legislativo dell’UE piuttosto consistente, contributi finanziari e la supervisione istituzionale. Non riavrebbe il diritto di voto sulle norme che sarebbe tenuta a seguire.

In altre parole, si finirebbe per ottenere qualcosa di incredibilmente simile a tutto ciò da cui i sostenitori della Brexit avevano promesso di liberarsi. Sarebbe ironico se il culmine della sovranità britannica consistesse nel seguire le regole europee senza partecipare alla loro adozione.

Un’Europa a più livelli offrirebbe al Regno Unito più alternative, ma non cancellerebbe le conseguenze della Brexit. Londra non può ragionevolmente pretendere di avere accesso, influenza ed esenzioni tutte insieme. Più stretto è il suo rapporto con il mercato europeo, maggiori sono i relativi obblighi.

La situazione geografica della Gran Bretagna non è cambiata nel 2016. Qualsiasi tentativo serio di rafforzare i suoi legami economici con l’Europa richiederà al Paese di affrontare i compromessi che la campagna per la Brexit ha cercato con tutte le sue forze di nascondere.

L’opportunità atlantica per il Canada e l’Europa

Un ordine europeo a più livelli non deve necessariamente fermarsi ai confini geografici del continente. Il modo in cui Donald Trump ha trattato gli alleati tradizionali – e il Canada in particolare – ha reso sempre più rilevanti le forme intermedie di allineamento internazionale.

Il Canada non può entrare a far parte del SEE, che è stato concepito per i membri europei dell’Associazione europea di libero scambio. Potrebbe però instaurare un rapporto molto più profondo con l’UE in materia di difesa, energia, tecnologia, minerali critici, infrastrutture strategiche e mobilità. L’Accordo economico e commerciale globale, o CETA, offre già una base su cui ampliare tale cooperazione.

Questo darebbe al progetto europeo una dimensione atlantica che va oltre i suoi confini formali. Un rapporto più solido con il Canada aiuterebbe inoltre l’UE a comportarsi meno come un’entità soggetta a dipendenze normative, stretta tra Stati Uniti e Cina, e più come una potenza media di rilievo, dotata di una propria rete di partner strategici.

Un accordo del genere non renderebbe il Canada un paese europeo né gli garantirebbe la partecipazione alle istituzioni pensate per gli Stati europei. È proprio questo il punto di forza di un modello a più livelli: i paesi potrebbero collaborare a fondo in settori specifici senza fingere che ogni rapporto debba per forza sfociare nell’adesione all’UE.

Il crescente bisogno del Canada di diversificare le proprie relazioni strategiche rappresenta un’opportunità che l’Europa non dovrebbe ignorare. L’UE potrebbe attirare un stretto alleato occidentale nella propria orbita economica e di sicurezza senza ricorrere alla finzione giuridica di una futura adesione.

Un’Europa a più livelli guarderebbe quindi non solo verso est o verso i Balcani, ma anche verso l’Atlantico settentrionale, entrando potenzialmente in diretta competizione con le ambizioni americane nell’emisfero occidentale.

L’Ucraina e la tentazione suicida di un allargamento senza fine

Un’Europa a più livelli potrebbe comunque essere utilizzata in modo sconsiderato. Forse l’esempio più evidente — e, purtroppo, più plausibile — sarebbe l’ideazione di una pseudo-adesione per l’Ucraina come passo preliminare verso la piena adesione.

Il desiderio dell’Ucraina di legarsi all’Occidente è comprensibile. Sta lottando per la propria sopravvivenza contro la Russia e vede l’adesione alle istituzioni occidentali come una garanzia di indipendenza e sicurezza. Ma ciò che è razionale dal punto di vista di Kiev non lo è necessariamente da quello dell’Europa.

Far entrare l’Ucraina nell’Unione Europea significherebbe portare nel cuore dell’ordine politico europeo un conflitto territoriale irrisolto, costi di ricostruzione enormi, debolezza istituzionale, crollo demografico, disagi nel settore agricolo e un confronto permanente con la Russia. Inoltre, trasformerebbe ogni futura escalation ai confini dell’Ucraina in una crisi interna all’Europa.

Per l’UE, procedere verso l’adesione dell’Ucraina non sarebbe un atto di coraggio strategico. Potrebbe addirittura equivalere a un suicidio strategico.

L’Europa può sostenere la sovranità dell’Ucraina, intrattenere rapporti commerciali con lei, contribuire alla ricostruzione, collaborare in campo energetico e offrire assistenza in materia di sicurezza, ma non ammetterla nell’Unione. La solidarietà non richiede l’adesione, così come l’opposizione all’aggressione russa non impone all’Europa di assumersi responsabilità illimitate e permanenti.

Un sistema a più livelli dovrebbe quindi offrire all’Ucraina un partenariato esterno ben definito, anziché un percorso mascherato verso l’adesione. La distinzione è fondamentale. L’integrazione graduale non deve diventare uno stratagemma retorico con cui i leader europei promuovono una politica che i cittadini non hanno mai discusso seriamente e di cui hanno appena iniziato a valutare le conseguenze.

Lo scopo di un sistema europeo flessibile dovrebbe essere quello di stabilire dei limiti sostenibili, non di nascondere la loro assenza.

La Turchia e l’importanza di un rapporto sincero

La Turchia presenta un problema simile ma diverso. La sua candidatura, che dura ormai da decenni, ha mantenuto viva la finzione di una convergenza, nonostante le prove sempre più evidenti di divergenze politiche e strategiche.

Un sistema a più livelli potrebbe sostituire quella finzione con un rapporto più sincero, basato sul commercio, sulla sicurezza, sulla migrazione e sugli interessi regionali comuni. La Turchia potrebbe rimanere un partner europeo importante senza che nessuna delle due parti finga che l’adesione a pieno titolo sia ormai alle porte.

Lo stesso principio dovrebbe valere anche per l’Ucraina. Non tutti i vicini strategicamente importanti devono per forza diventare membri, e non ogni rifiuto di adesione equivale a un abbandono. A volte un partenariato duraturo al di fuori dell’Unione è più responsabile di un processo di adesione guidato dal sentimentalismo, dal panico geopolitico o dall’inerzia istituzionale.

Un’Unione con i partner dell’Atlantico… e confini difendibili

Il referendum islandese fa pensare a un ordine europeo composto da diversi livelli: l’UE stessa, i suoi membri con deroghe permanenti, il SEE, accordi bilaterali come quello con la Svizzera, l’unione doganale turca e i partenariati strategici esterni.

Il Canada potrebbe diventare un partner importante nell’Atlantico all’interno di quella più ampia costellazione. All’Ucraina e alla Turchia potrebbero essere offerte relazioni significative, ma chiaramente esterne. La Gran Bretagna potrebbe negoziare un accesso più stretto se accettasse i relativi obblighi. L’Islanda e la Norvegia potrebbero mantenere il loro attuale equilibrio tra integrazione e autonomia.

Non sarebbe un’Europa a diverse velocità, perché non tutti i paesi andrebbero verso la stessa destinazione. Sarebbe un’Europa in grado di distinguere l’appartenenza dal partenariato — e la cooperazione dall’assorbimento.

Affinché un modello del genere funzioni, l’UE dovrebbe smettere di pensare che ogni rapporto stretto equivalga a un processo di adesione in sospeso. L’integrazione deve poter avere un punto di arrivo. Un paese dovrebbe poter collaborare strettamente con l’Europa senza che gli venga detto che la storia gli impone, prima o poi, di entrare a far parte della stessa struttura politica.

L’unità non significa uniformità

Il “no” dell’Islanda non dimostra che i paesi europei debbano riconquistare la loro indipendenza da Bruxelles. L’Islanda è già profondamente integrata nell’ordinamento economico e giuridico europeo. Né dimostra che l’adesione all’UE sia necessariamente migliore: gli islandesi hanno concluso che mantenere il controllo sulla pesca e su altre questioni compensa il fatto di non poter votare su molte regole del mercato unico.

La lezione è più modesta, ma anche più utile. L’Europa può accogliere diverse forme di integrazione senza considerare ogni eccezione come un fallimento o ogni rapporto esterno come una tappa temporanea verso l’adesione.

Queste alternative devono però essere descritte in modo onesto. Un paese che partecipa al mercato unico senza far parte dell’Unione non sfugge alle regole europee: le applica, ma con meno potere di influenzarle. Presentare questa situazione come una grande vittoria per la sovranità significa nascondere la parte più importante dell’accordo.

L’Islanda non ha voltato le spalle all’Europa. Ha scelto un modo particolare di farne parte, con vantaggi e costi ben chiari. La sua decisione non mette in discussione il valore dell’integrazione europea. Dimostra solo che tale integrazione è già strutturata su diversi livelli.

L’Europa ha bisogno di flessibilità per avvicinare alcuni paesi. Ha anche bisogno della sicurezza necessaria per decidere dove l’allargamento debba fermarsi.

L’Europa ha bisogno di unità, ma non per forza di uniformità. È proprio per questo che deve smetterla di confondere la diversità istituzionale con un fallimento politico.