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Il rapido ritiro del gruppo di esperti annunciato da Kaja Kallas non dimostra che la cooperazione europea sia superflua. Rivela, invece, l’urgente necessità di chiarire responsabilità, priorità e risultati attesi. L’Europa ora dispone di finanziamenti e strumenti. Ciò che le manca ancora è la capacità di trasformarli rapidamente in una deterrenza credibile.
Il 1° settembre, dopo la riunione informale dei ministri della difesa dell’UE a Wicklow, Kaja Kallas ha annunciato la creazione di un nuovo Gruppo di alto livello sulla difesa. L’obiettivo era riunire figure di spicco del mondo politico e militare di diversi paesi europei, oltre a rappresentanti del Regno Unito e dell’Ucraina, per proporre soluzioni volte a colmare più rapidamente le lacune dell’Europa in materia di capacità convenzionali all’interno della NATO.
L’Alta Rappresentante aveva individuato un problema reale. Come lei stessa ha ammesso, spendere di più non garantisce automaticamente il successo. L’Europa deve ancora affrontare gravi carenze in materia di difesa aerea, munizioni e prontezza operativa. Durante la stessa conferenza stampa, Kallas ha osservato che gli intercettori per la difesa aerea scarseggiano ovunque e che i paesi europei non si stanno muovendo abbastanza in fretta. La diagnosi riportata nella trascrizione ufficiale del suo intervento era difficile da contestare.
Eppure il gruppo non è mai stato lanciato. La sua presentazione, prevista per il 7 settembre, è stata annullata solo poche ore prima dell’evento. Secondo Defense News, Francia, Germania e Italia avevano sollevato forti obiezioni. A quanto pare, alcuni governi temevano che il gruppo potesse duplicare il lavoro già svolto dalla Commissione europea, dal Servizio europeo per l’azione esterna, dall’Agenzia europea per la difesa e dalla NATO.
L’episodio non merita né di essere preso in giro né di essere interpretato in modo troppo semplicistico. Kallas ha fatto bene a chiedere maggiore rapidità. Gli Stati membri, però, avevano anche il diritto di chiedere quale mandato politico avrebbe avuto il nuovo organismo, a chi avrebbe dovuto rendere conto e come le sue raccomandazioni si sarebbero inserite nei processi già esistenti. In materia di politica di difesa, l’urgenza non elimina il bisogno di legittimità. Anzi, rende la legittimità ancora più importante.
Un panorama istituzionale già affollato
Il caso è particolarmente significativo perché coincide con la pubblicazione di una nuova relazione della Corte dei conti europea, La politica di difesa dell’UE sotto i riflettori. Il rapporto descrive un’Europa che non sta più ferma. Tra il 2020 e il 2025, la spesa per la difesa degli Stati membri dell’UE è aumentata di circa il 79 per cento. Per il periodo 2021–2027, l’Unione ha stanziato 11,3 miliardi di euro per programmi legati alla difesa, ha dirottato circa 20,6 miliardi di euro da altri fondi verso obiettivi di difesa e ha messo a disposizione fino a 150 miliardi di euro sotto forma di prestiti.
I fondi, quindi, stanno cominciando ad arrivare. Anche il numero di strumenti è aumentato: il Fondo europeo per la difesa, la PESCO, il SAFE, i programmi per la produzione di munizioni, gli appalti congiunti, i programmi di mobilità militare e varie iniziative industriali. Questi si affiancano alle misure nazionali e alla pianificazione della NATO.
Eppure, la Corte dei conti continua a segnalare scorte insufficienti di munizioni e missili, lunghi tempi di produzione, dipendenza da fornitori extraeuropei e colli di bottiglia nelle infrastrutture di trasporto. La sua conclusione più importante non riguarda l’ammontare dei fondi stanziati, ma la loro traduzione in risultati concreti. Gli stanziamenti e gli obiettivi di spesa non generano immediatamente capacità operative.
La Corte avverte inoltre che la politica di difesa dell’UE è caratterizzata da un quadro istituzionale complesso e da una governance a più livelli, il che crea notevoli problemi di coordinamento e aumenta il rischio di sovrapposizioni di competenze. È proprio questa la difficoltà messa in luce dall’iniziativa di Kallas. Un nuovo comitato direttivo potrebbe sembrare una risposta dinamica, ma diventa controproducente quando nessuno è in grado di spiegare quali decisioni prenderà, quali attività esistenti sostituirà o chi sarà ritenuto politicamente responsabile delle sue conclusioni.
L’Europa non può misurare i propri progressi contando strategie, task force e acronimi. I progressi vanno misurati in termini di linee di produzione attive, contratti a lungo termine, intercettori disponibili, sistemi interoperabili, personale addestrato e infrastrutture in grado di spostare rapidamente truppe e attrezzature in tutto il continente.
La cooperazione non deve oscurare la responsabilità
Opporsi alla proliferazione di nuovi organismi non significa sostenere 27 politiche di difesa isolate. Nessun paese europeo, agendo da solo, può sostenere in modo efficiente i costi della difesa missilistica, delle comunicazioni satellitari sicure, delle tecnologie ipersoniche o dei sistemi senza pilota avanzati. La cooperazione è indispensabile.
Ma cooperazione significa suddividere il lavoro in modo razionale. Non significa trasferire automaticamente ogni questione a un livello istituzionale superiore.
L’Unione Europea dispone di strumenti utili per sostenere la ricerca, stimolare la domanda aggregata, facilitare gli appalti congiunti, finanziare infrastrutture a duplice uso e rafforzare le catene di approvvigionamento industriali. Può contribuire alla standardizzazione e ridurre gli ostacoli che continuano a frammentare il mercato europeo della difesa. Può anche usare il suo peso economico per garantire alle aziende gli ordini a lungo termine e prevedibili necessari per giustificare la costruzione di nuovi stabilimenti e una maggiore capacità produttiva.
La pianificazione militare, gli obiettivi di capacità e le strutture di comando devono comunque rimanere in linea con la NATO, di cui fanno parte 23 dei 27 Stati membri dell’UE. Al vertice dell’Aia, gli Alleati si sono impegnati a destinare il 5% del PIL alla difesa e alla sicurezza entro il 2035: almeno il 3,5% alle esigenze militari fondamentali e fino all’1,5% alle infrastrutture, alla resilienza e alla base industriale della difesa. La dichiarazione ufficiale della NATO richiede inoltre agli Alleati di presentare piani annuali che definiscano un percorso credibile verso il raggiungimento di tali obiettivi.
Questa è la questione politica centrale. La difesa non è un normale settore normativo. Comporte il dispiegamento delle forze armate, l’assegnazione di ingenti risorse pubbliche e, in circostanze estreme, decisioni che incidono sulla vita dei cittadini e sulla sopravvivenza dello Stato. La responsabilità finale deve quindi rimanere ben identificabile: i governi devono rispondere ai parlamenti e agli elettori, operando nell’ambito di alleanze stabilite tramite trattati liberamente concordati.
La stessa Corte dei conti sottolinea che i trattati europei ancorano saldamente la difesa alla sovranità degli Stati membri e che la politica di difesa dell’UE rimane fondamentalmente intergovernativa. Non si tratta semplicemente di un limite superato da aggirare con espedienti amministrativi. Deriva dalla natura stessa della sicurezza nazionale e dalla legittimità democratica necessaria per esercitare il potere militare.
Più soldi richiedono maggiore responsabilità
Il dibattito diventerà ancora più importante durante i negoziati sul prossimo bilancio a lungo termine dell’UE. Il 10 settembre, Ursula von der Leyen ha ricordato che la Commissione ha proposto 131 miliardi di euro per la difesa, la sicurezza e lo spazio: cinque volte i fondi attualmente disponibili. Si tratta di una proposta, non di una decisione definitiva, ma indica chiaramente la direzione in cui Bruxelles intende muoversi. Nel suo discorso a Parigi, la presidente della Commissione ha anche sottolineato la necessità di garantire all’industria europea una domanda stabile, in modo che possa investire su larga scala.
Un’ambizione del genere potrebbe rivelarsi utile, ma la prospettiva di finanziamenti molto più consistenti rende ancora più necessaria una chiara ripartizione delle responsabilità. Chi stabilirà le priorità? In base a quali requisiti operativi? Come verranno misurati i risultati? Quale organismo controllerà l’utilizzo dei fondi? E come si farà in modo che gli incentivi nazionali, i fondi europei e la pianificazione della NATO non finiscano per finanziare programmi in competizione tra loro o che si sovrappongono?
Il conservatorismo responsabile non risponde automaticamente “no” ogni volta che viene proposta una spesa comune. Si chiede piuttosto se ogni euro produrrà un effetto strategico verificabile e se ogni esercizio di potere sia accompagnato da una responsabilità politica. Un programma non dovrebbe essere giudicato in base alla solennità della sua presentazione, ma in base alla sua capacità di fornire attrezzature funzionanti entro un lasso di tempo adeguato alla minaccia.
L’Europa deve anche evitare che la preferenza per la propria industria della difesa diventi un dogma che ostacoli le urgenti esigenze operative. Rafforzare la base industriale del continente è fondamentale se si vogliono ridurre le dipendenze pericolose. Ma quando una capacità di cui c’è urgente bisogno non è ancora disponibile presso i fornitori europei, i governi responsabili devono avere la libertà di acquistare ciò di cui hanno bisogno, garantendo al contempo l’interoperabilità, la manutenzione e il controllo sulle tecnologie critiche. Anche la Corte dei conti chiede un equilibrio tra l’autonomia industriale a lungo termine e le esigenze militari a breve termine.
La difesa va giudicata in base ai risultati
Il fallimento del Gruppo di alto livello non risponde alla domanda che aveva spinto Kallas a proporlo. Come può l’Europa colmare più rapidamente le sue lacune in termini di capacità? È improbabile, però, che la risposta venga da l’ennesimo rapporto redatto da personalità di spicco.
Il punto di partenza dovrebbero essere le priorità già individuate: difesa aerea e antimissile, munizioni, droni, guerra elettronica, manutenzione, mobilità militare, protezione delle infrastrutture critiche e capacità spaziali sicure. Per ogni settore, dovrebbe esserci uno Stato o un gruppo di Stati responsabile, un requisito concordato all’interno della NATO, un calendario industriale, contratti a sufficienza a lungo termine e criteri pubblici con cui misurare i progressi.
L’Unione Europea può fungere da moltiplicatore industriale e finanziario di questo sforzo. La NATO deve garantire la coerenza operativa. Gli Stati membri devono mettere a disposizione le forze, prendere le decisioni e assumersene la responsabilità democratica. Quando questi tre livelli collaborano secondo responsabilità chiaramente definite, l’Europa diventa più forte. Quando invece competono per guidare la stessa politica, il numero di riunioni aumenta mentre le capacità necessarie tardano ad arrivare.
La lezione della settimana scorsa non è che l’Europa debba cooperare meno. È che l’Europa deve organizzare la cooperazione in modo più efficace e valutarla in base a risultati concreti. Una nuova istituzione può produrre l’ennesimo documento. Un contratto ben strutturato può portare alla realizzazione di un intercettore, di una rete di comunicazioni sicura o di una brigata pronta al combattimento. Nell’attuale contesto strategico, è questa la differenza che conta.