Subscribe
Temat migracji stał się w ostatnich dekadach coraz ważniejszy w europejskiej debacie politycznej. W tym złożonym i spolaryzowanym scenariuszu Dania wyróżnia się jako nietypowy aktor: początkowo krytykowana za surowe podejście do imigracji, jest obecnie jednym z promotorów twardej linii, która zyskuje poparcie w Unii Europejskiej. Przejście do punktu odniesienia europejskiej polityki migracyjnej zasługuje na dogłębną analizę, zwłaszcza w świetle półrocznej prezydencji Danii w Radzie UE. Historyczna i polityczna pozycja Danii w kwestii imigracji może być w rzeczywistości strategicznie korzystna dla promowania i wdrażania wspólnej polityki przeciwstawiania się nielegalnej imigracji, również w kierunku tego, co rząd włoski próbuje wdrożyć w ramach umów z Albanią. Transformację tę należy odczytywać w szerszym kontekście wewnętrznej dynamiki UE, gdzie na politykę migracyjną coraz większy wpływ mają względy bezpieczeństwa, kontrola demograficzna i zarządzanie opinią publiczną. Dania, poprzez ścieżkę polityczną charakteryzującą się pragmatyzmem instytucjonalnym i konsensusem społecznym, była w stanie ukształtować model migracyjny, na który obecnie z zainteresowaniem patrzy kilka państw członkowskich. Nie jest to po prostu seria restrykcyjnych środków, ale wyartykułowana strategia, która łączy w sobie politykę powstrzymywania, outsourcing procedur azylowych, redefinicję kryteriów pobytu i język polityczny zdolny do łączenia bezpieczeństwa i odpowiedzialności społecznej. Fakt, że polityka ta pochodzi od rządu socjaldemokratycznego, czyni duński przypadek jeszcze bardziej godnym uwagi: wybór, by zmierzyć się z kwestią migracji za pomocą narzędzi zwykle kojarzonych z partiami konserwatywnymi lub populistycznymi, pokazuje, w jaki sposób zarządzanie migracjami redefiniuje tradycyjne kategorie ideologiczne. Sugeruje to, że Dania jest nie tylko odosobnionym aktorem o określonej pozycji, ale potencjalnym prekursorem nowego europejskiego paradygmatu, w którym skuteczność polityk migracyjnych może stanowić równowagę między demokratyczną legitymacją a potrzebami europejskiego zarządzania. Z tej perspektywy Duńczycy w UE mogą stanowić uprzywilejowane okno polityczne, które nada instytucjonalną formę tej nowej orientacji, działając jako katalizator strukturalnej reformy europejskiej polityki migracyjnej.
HISTORYCZNE STANOWISKO DANII W SPRAWIE IMIGRACJI
Dania od dawna utrzymuje autonomiczną pozycję w odniesieniu do wspólnotowych ram regulacyjnych dotyczących azylu i imigracji. W przeciwieństwie do wielu państw członkowskich, Dania korzysta z klauzuli, która pozwala jej nie stosować się w pełni do Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego (CEAS). Ta autonomia ułatwiła przyjęcie szczególnie restrykcyjnych polityk, począwszy od kryzysu migracyjnego w latach 2015-2016. Duńska reakcja nie ograniczała się do intensywności kontroli granicznych, ale obejmowała reformy strukturalne: w 2019 r. tymczasowa ochrona stała się regułą dla osób ubiegających się o azyl, utrudniając uzyskanie stałego pobytu. Kolejnym punktem zwrotnym było memorandum podpisane z Rwandą w 2021 r., w którym Kopenhaga zaproponowała przeniesienie osób ubiegających się o azyl do ośrodków eksterytorialnych. Chociaż projekt został zawieszony w wyniku krytyki ze strony Komisji Europejskiej i trudności operacyjnych, ustanowił on precedens polityczny, który jest obecnie wznawiany na skalę kontynentalną.
EWOLUCJA KONTEKSTU EUROPEJSKIEGO
W maju 2024 r., wraz z zatwierdzeniem nowego paktu w sprawie migracji i azylu, UE otworzyła się na bardziej elastyczne i zdecentralizowane podejście do zarządzania przepływami migracyjnymi. Moment ten stanowił dla Danii okazję do potwierdzenia swojego doświadczenia i strategicznej wizji. Zaledwie dwa dni po przyjęciu paktu duński rząd opublikował wspólny list podpisany przez 15 krajów, w tym kluczowych aktorów, takich jak Włochy, Grecja i Holandia, w którym zaproponowano outsourcing procedur azylowych jako skuteczne i zrównoważone rozwiązanie. Duński model z wyjątku stał się zatem punktem odniesienia w czasach, gdy polityczne i społeczne zmęczenie w obliczu rosnących nieuregulowanych przepływów migracyjnych sprawia, że polityka, która jeszcze kilka lat temu byłaby uważana za radykalną, staje się bardziej akceptowalna.
DUŃSKA PREZYDENCJA W UE: STRATEGICZNE OKNO
Rozpoczęcie semestralnej prezydencji Danii w Radzie UE w drugiej połowie 2025 r. stanowi decydujący punkt zwrotny. Nie tylko dla agendy migracyjnej, ale także dla możliwości bezpośredniego wpływania na europejskie mechanizmy decyzyjne. Duński rząd dąży do osiągnięcia porozumienia do końca roku, nie tylko w sprawie eksternalizacji procedur, ale także w sprawie redefinicji pojęcia „bezpiecznego kraju trzeciego” – centralnego węzła prawnego, który warunkuje możliwość transferu migrantów poza terytorium UE. Z instytucjonalnego punktu widzenia prezydencja oferuje istotne narzędzia do pilotowania agendy politycznej.
SOCJALDEMOKRATYCZNY WYJĄTEK: PARADOKS RESTRYKCYJNEJ LEWICY
Charakterystycznym elementem duńskiego przypadku jest polityczna tożsamość rządu. W przeciwieństwie do tego, co dzieje się w innych kontekstach europejskich, w Danii ograniczenie migracji jest promowane przez socjaldemokratyczną władzę wykonawczą. Premier Mette Frederiksen i minister ds. imigracji Kaare Dybvad wielokrotnie podkreślali, że kontrola przepływów migracyjnych jest warunkiem koniecznym do zachowania spójności społecznej i utrzymania powszechnej zgody na państwo opiekuńcze. Podejście to ma swoją wewnętrzną spójność: chodzi o to, że progresywna polityka w dziedzinie klimatu i spraw społecznych może być politycznie utrzymana tylko wtedy, gdy towarzyszy jej surowa linia wobec imigracji. Strategia, która się opłaciła: Dania jest jednym z niewielu krajów, w których socjalistycznemu rządowi udało się utrzymać solidną bazę wyborczą w ogólnie niekorzystnym dla tradycyjnej lewicy kontekście europejskim.
PERSPEKTYWY NA PRZYSZŁOŚĆ: W KIERUNKU NOWEJ EUROPEJSKIEJ ARCHITEKTURY?
Duńska prezydencja może stanowić punkt zwrotny w sposobie, w jaki Europa zmierzy się z kwestią migracji. Gdyby Kopenhadze udało się doprowadzić do zatwierdzenia ram prawnych dla outsourcingu procedur azylowych, powstałby precedens o trwałych konsekwencjach. Model dwustronnych umów z krajami trzecimi dla hubów spoza UE znacznie różni się od logiki, która do tej pory kształtowała europejskie podejście do migracji, koncentrując się na wewnętrznej redystrybucji osób ubiegających się o azyl, współpracy międzypaństwowej i zgodności z międzynarodowymi konwencjami dotyczącymi uchodźców. Outsourcing – jeśli zostanie zinstytucjonalizowany – stanowiłby zmianę paradygmatu, w którym kontrola granic nie byłaby już prerogatywą geograficzną, ale polityczną i umowną. Doświadczenie Danii, zakotwiczone w autonomicznej strukturze regulacyjnej w odniesieniu do CEAS, daje temu krajowi elastyczność niezbędną do zaproponowania rozwiązań, które inne państwa członkowskie dopiero niedawno zaczęły rozważać. Sukces tego projektu będzie jednak zależał od umiejętności pogodzenia potrzeb kontrolnych i praw podstawowych, co stanowi poważne wyzwanie prawne i moralne. Ryzyko polega na zainaugurowaniu paradygmatu, który pomimo zadowolenia krajowych opinii publicznych, naraża na szwank zasady leżące u podstaw Unii. W rzeczywistości polityka odstraszania – jeśli nie towarzyszą jej mechanizmy gwarancji prawnych, przejrzystość administracyjna i niezależne monitorowanie – może przerodzić się w praktyki dyskryminacyjne lub arbitralne, sprzeczne z Kartą Praw Podstawowych UE. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Europejski Trybunał Praw Człowieka mogą odegrać kluczową rolę w określaniu uzasadnionych granic eksternalizacji, zwłaszcza w odniesieniu do zasady non-refoulement i prawa do skutecznego odwołania. Historyczne stanowisko Danii w kwestii imigracji, niegdyś marginalne i krytykowane, stało się strategicznym zasobem w nowym kontekście europejskim. Wzmocniona długim doświadczeniem w prowadzeniu restrykcyjnej polityki i instytucjonalną zdolnością przywódczą gwarantowaną przez prezydencję w Radzie UE, Kopenhaga jest obecnie w stanie wywierać decydujący wpływ na przyszłą politykę europejską w zakresie migracji. Wpływowi temu towarzyszy jednak potrzeba budowania zgody nie tylko między państwami członkowskimi, ale także w społeczeństwie obywatelskim i instytucjach europejskich. W przypadku braku szerokiego wsparcia regulacyjnego i politycznego, wdrożenie mechanizmów outsourcingowych grozi dalszą fragmentacją i tak już kruchej równowagi wspólnej polityki migracyjnej. Jednak wpływ ten pociąga za sobą niezwykłą odpowiedzialność. Duński model nie może być eksportowany bez krytycznej refleksji nad jego ograniczeniami, zarówno pod względem stabilności ekonomicznej, jak i zgodności z prawem. Tylko podejście, które łączy w sobie efektywność administracyjną, ochronę praw człowieka i legitymację polityczną, będzie w stanie zaoferować wspólne i trwałe rozwiązanie zjawiska nielegalnej migracji. W tej perspektywie duńskie działania będą musiały mierzyć się nie tylko ze zdolnością do uzyskania natychmiastowych rezultatów, ale także z długoterminowym wpływem proponowanych reform. W tym sensie duńska prezydencja stanowi nie tylko szansę polityczną, ale także test dla całej Unii Europejskiej: sukces lub porażka proponowanych inicjatyw głęboko naznaczy przyszłość europejskiej polityki migracyjnej na nadchodzące lata. Wiarygodność i spójność europejskiego projektu migracyjnego będzie zależeć właśnie od równowagi między suwerennością narodową, współpracą międzynarodową i prawami człowieka.