Dusząca administracja publiczna w Irlandii zagraża sprawności rządzenia i dyplomacji tego kraju

W Irlandii, omawiając kwestie zarządzania państwem, często mówi się o ścieżkach kariery w „służbie publicznej”. Biorąc pod uwagę, że w 2025 r. liczba organów publicznych sięgała prawie 900, znaczna część obciążenia administracyjnego powstaje wyłącznie w celu tworzenia nowych miejsc pracy jako wartości samej w sobie. Uciążliwe konsekwencje niekończącej się ekspansji służby publicznej w Irlandii miały znaczący wpływ na samą służbę cywilną. Chociaż stosowanie grup zaszeregowania ogólnego jest standardową praktyką w zarządzaniu wewnętrznym każdej biurokracji, Irlandia popełniła błąd, rozszerzając wewnętrzną mobilność swoich urzędników. W połączeniu z nieustannie rosnącą liczbą organów publicznych tworzonych na podstawie drobnych kompetencji resortowych irlandzka biurokracja stała się dławiącą strukturą leżącą u podstaw dysfunkcjonalnego systemu zarządzania krajem.

Chociaż dziesięciolecia zaniedbań instytucjonalnych mają poważne konsekwencje we wszystkich obszarach administracji państwowej, to właśnie Ministerstwo Spraw Zagranicznych poniosło największe straty. Ministerstwa spraw zagranicznych mają reputację ekskluzywnych, selektywnych organizacji, które samodzielnie szkolą swoich dyplomatów na potrzeby trwającej dziesiątki lat kariery w służbie publicznej i reprezentacji za granicą. W przypadku osób, które rozpoczęły służbę cywilną przed 2004 r. oraz po 2013 r., wprowadzono obowiązkowy wiek emerytalny wynoszący 70 lat, przy czym emerytury przysługują w wieku od 60 do 66 lat. Ten model gerontokracji wiąże się z poważnym problemem. Departamenty, takie jak w szczególności Ministerstwo Spraw Zagranicznych, które pełni ważne funkcje reprezentacyjne na arenie międzynarodowej, stają się w praktyce stanowiskami emerytalnymi. Ambasadorami i konsulami zostają osoby u schyłku kariery, a czasem nawet życia, podczas gdy ich pracownicy w średnim wieku pełnią rolę po części dyplomatów, a po części opiekunów.

Irlandia ma skłonność do dyplomatycznych wpadek – czy to w postaci wydalenia irlandzkich dyplomatów z Etiopii w 2021 roku, czy też niedawnej krytyki ze strony premiera (Taoiseach) pod adresem kanclerza Niemiec za stanowisko jego kraju wobec Izraela oraz rzekome złe traktowanie przestępców – elita polityczna i administracyjna tego kraju aktywnie szkodzi reputacji Irlandii za granicą. Należy zastanowić się, czy postrzeganie służby cywilnej jako „domu spokojnej starości” oraz swobodna mobilność zawodowa nie doprowadziły do powstania relacji opartej na wyzysku między państwem a jego pracownikami. Wyraźnie widoczne jest również ideologiczne nastawienie liberalne i postępowe w służbie cywilnej i administracji publicznej, czego przykładem jest fakt, że Ministerstwo Spraw Zagranicznych uczyniło poparcie dla społeczności LGBT centralnym elementem irlandzkiej dyplomacji publicznej za granicą.

Dotyka to fundamentalnego problemu relacji między Irlandczykami a państwem. Jak kiedyś zauważył socjolog Peter Mair, Irlandczycy mają skłonność do postrzegania państwa jako źródła indywidualnych korzyści, a nie jako instytucji, którą należy pielęgnować dla dobra wspólnego.

Najwyraźniej widać to na przykładzie przywilejów przyznawanych członkom stale rozrastającej się służby publicznej w Irlandii. Unia Kredytowa Służby Publicznej oferuje swoim członkom – pracownikom służby publicznej i ich rodzinom – korzystniejsze warunki kredytów hipotecznych, pożyczek oraz stawek ubezpieczeniowych. Na pierwszy rzut oka nie ma w tym nic złego – zapewnia to ludziom większą swobodę finansową i dodatkowe możliwości w zakresie zarządzania własnymi finansami. Problem polega na tym, że istnienie tej instytucji wskazuje na pojawiającą się tendencję, zgodnie z którą irlandzka biurokracja administracyjna funkcjonuje w społeczeństwie równoległym w stosunku do reszty kraju.

W 2025 r. liczba pracowników służby publicznej wynosiła około 400 000, z czego ponad 50 000 stanowiły osoby zatrudnione jako urzędnicy państwowi. W przypadku kraju liczącego 5,5 miliona mieszkańców, zwłaszcza tak niewielkiego pod względem geograficznym i scentralizowanego administracyjnie jak Irlandia, dane te powinny budzić niepokój. Jednak w przypadku 50 000 urzędników państwowych pojawia się poważny problem związany ze specjalizacją zawodową. Szacuje się na przykład, że w ciągu ostatnich 13 lat dziesięć największych firm konsultingowych w kraju otrzymało wynagrodzenie w wysokości ponad 2 miliardów euro. A wszystko to za pracę, którą można było zrealizować wewnętrznie poprzez programy podnoszenia kwalifikacji dla obecnych urzędników służby cywilnej.

Kolejną kwestią jest irlandzki program mobilności w służbie cywilnej. Program ten, uruchomiony w 2018 roku, umożliwia pracownikom na stanowiskach takich jak urzędnicy biurowi i urzędnicy wykonawczy ubieganie się o wpis na listę mobilności między różnymi obszarami służby cywilnej. Celem takiego programu jest bez wątpienia kształcenie urzędników o wszechstronnych kompetencjach, którzy mogliby zdobywać umiejętności w kilku dziedzinach. Jednak, jak mówi przysłowie, „kto wszystko umie, ten nic nie umie” – irlandzka służba cywilna stworzyła jedynie kolejny mechanizm hamujący specjalizację.

Wraz z rozszerzeniem tego programu od 2020 roku, które obejmowało mechanizm ułatwiający przenoszenie się do Ministerstwa Spraw Zagranicznych, program ten funkcjonuje do dziś. Chociaż istnieją kryteria kwalifikacyjne, które należy spełnić, aby objąć stanowisko, na które przenosi się urzędnik służby cywilnej, niepokojące są konsekwencje tej polityki dla i tak już nadwyrężonej struktury Ministerstwa Spraw Zagranicznych.

Jeśli służba cywilna, a zwłaszcza irlandzkie Ministerstwo Spraw Zagranicznych, nie będą już kierować się polityką awansów opartą na merytokracji, nie będą w stanie prawidłowo funkcjonować. Jeśli najwyższe szczeble administracji państwowej są zajęte przez gerontokrację złożoną z osób, które uważają, że „teraz ich kolej” na piastowanie najwyższych stanowisk w państwie i rutynowo realizują politykę w sposób budzący poważne wątpliwości co do charakteru mandatu demokratycznego w Irlandii, ma to niezwykle szkodliwy wpływ na przejrzystość i rozliczalność w irlandzkiej polityce.

Irlandzcy politycy mogą chętnie zrzucać winę i unikać odpowiedzialności, ale istnieje jedno tabu, którego prawie nigdy nie złamią: obwinianie służby cywilnej. Mary Lou McDonald, liderka opozycji, znalazła się pod ostrzałem krytyki za to, że nazwała część urzędników służby cywilnej „zablokowanymi”, podczas gdy ministrowie rządu jednogłośnie stanęli w ich obronie. Relacje między rządem koalicji Fianna Fáil–Fine Gael a służbą cywilną mają charakter wzajemnie pasożytniczy i doskonale pokazują, w jakim impasie znajduje się obecnie Irlandia. Służba cywilna wdraża i tworzy politykę publiczną, podczas gdy klasa polityczna potrzebuje chwytliwych haseł i lokalnych sukcesów, by zagwarantować sobie reelekcję. W związku z tym polityk przekazuje służbie cywilnej mandat, a w zamian otrzymuje swój ulubiony lokalny projekt.

Ale dlaczego tak się dzieje? Jednym z powodów jest absurdalny fakt, że służbie cywilnej w Irlandii zezwolono na zrzeszanie się w związkach zawodowych. Związki zawodowe mogą wywierać zarówno pozytywny, jak i negatywny wpływ, w zależności od sektora, w którym działają, od ich celów, a także – co oczywiste – od ich kierownictwa. Jednak sama myśl, że urzędnicy służby cywilnej – pracownicy państwa odpowiedzialni za jego funkcje administracyjne – mogą grozić wstrzymaniem pracy w zamian za podwyżki wynagrodzeń finansowane z kasy państwowej, jest całkowitą hańbą. Jeśli pełnią oni służbę z woli państwa, to ich praca powinna być zastępowalna i nigdy nie powinno się im pozwalać na przystępowanie do takich grup jak związki zawodowe, które powodowałyby konflikt interesów w stosunku do służby cywilnej i państwa.

W związku z tym, że w ostatnich dziesięcioleciach bariery wejścia do służby publicznej były stopniowo obniżane, a w 2004 roku utworzono Służbę ds. Nominacji Publicznych w celu zarządzania zatrudnieniem w sektorze państwowym, rząd nie dysponuje już taką swobodą decyzyjną, jaką miał niegdyś, by realizować swój mandat demokratyczny. Zamiast tego przyzwyczaił się do bierności, pozwalając na rozrost stałej administracji państwowej i chroniąc ją przed publiczną odpowiedzialnością. Pojawienie się serwisu publicjobs.ie oraz nadejście ery cyfrowej jeszcze bardziej zwiększyły popyt na stanowiska finansowane ze środków państwowych i ułatwiły dostęp do nich, utrwalając ich przekształcenie w quasi-socjalny system zatrudnienia publicznego o niskiej wydajności.

Irlandia potrzebuje szeregu poważnych reform, aby zapewnić zrównoważone, skuteczne i zorientowane na wyniki funkcjonowanie swoich instytucji. Reforma służby cywilnej — obejmująca zwolnienia, zwiększenie elastyczności, wzmocnienie nadzoru oraz zaawansowane szkolenia — stanowi niezbędny element wszelkich przyszłych rozwiązań.