ВЪРХОВЕНСТВО НА ГЕРМАНСКОТО ПРАВО НАД ПРАВОТО НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ (II)

Есета - юли 13, 2022

Tags:

[Първата част на тази статия може да бъде намерена
тук
].

5.- Германският суверенитет има предимство пред този на Общността:

В първото от правните основания, по които германският Федерален конституционен съд взема решение в полза на ищците съгласно решението Weiss от 5 май 2020 г., принципът на суверенитета е ясно провъзгласен (параграф 99). Нищо чудно, тъй като този принцип е конституционно установен в член 20, параграф 2 от Основния закон от Бон от 1949 г., както следва:

„Цялата държавна власт произлиза от народа. “

По-конкретно, принципът е на народния суверенитет, който се различава от националния суверенитет, при който властта произлиза от нацията; макар че и двата принципа имат една и съща основа, а именно концепцията за модерния суверенитет, измислена от френския философ Жан Боден и определена като „абсолютната и вечна власт на една република“.

Според федералната република, създадена в Германия след Втората световна война, германският народ е изначалният носител на политическата власт, която той основно предава на държавата – доктрина, която впрочем е далеч от християнството, но това би ни отклонило от нашия анализ тук.

Прехвърлянето на властта от народа към германската държава не е окончателно, тъй като предавателят и получателят продължават да упражняват политическа власт, макар и по различен начин; в действителност същият член 20, параграф 2 от Основния закон на Бон обяснява:

„Тази власт се упражнява от народа чрез избори и гласуване и чрез конкретните органи на законодателната, изпълнителната и съдебната власт.

По този начин, въпреки че държавата разполага с такава власт, идваща от германския народ, политическата власт все още се упражнява от германския народ пряко чрез участието му в изборите; и косвено – чрез действията на споменатите държавни органи.

В съответствие с принципа на народния суверенитет, заложен в Основния закон от Бон, конституционните съдии в делото Вайс развиват следната аргументация:

[Corresponding to the principle of popular sovereignty] е правото на гражданите да се подчиняват само на онези публични органи, които могат да легитимират и на които могат да влияят. “

Според нас наречието „само“ е от решаващо значение, тъй като то предполага, че германските граждани не са подчинени на никакъв публичен орган, който те не могат да легитимират и да повлияят.

Това е съвсем логично, тъй като в качеството си на носители на политическа власт те са подчинени на публичните власти, доколкото са се намесили в избора на тези власти, които по този начин са легитимирани от германския народ и върху които той може да продължи да влияе.

И ако тези последици от принципа на суверенитет от името на германския народ не са достатъчно силни, съдиите от Карлсруе добавят:

[The principle of popular sovereignty] изисква всеки акт на публичните власти, упражняван в Германия, да може да бъде проследен до нейните граждани. “

Следователно в Германия не трябва да има упражняване на публична власт, което да не може да бъде проследено до решението на германските граждани. Бихме могли да добавим, че в Германия не трябва да има упражняване на публична власт, за което германският народ да не може да носи отговорност.

Но Федералният конституционен съд все пак изрично посочва трето следствие, свързано с политическото представителство, произтичащо от принципа на народния суверенитет:

„Това забранява подчиняването на гражданите на политическа власт, от която те не могат да избягат и върху която по принцип не могат да упражняват влияние, свободно и равноправно, както по отношение на своите представители, така и по отношение на съществените си решения.

Германските съдии обясняват, че трите изложени по-горе твърдения продължават да се прилагат по отношение на Европейския съюз и интеграцията на Германия в тази международна организация.

Това наистина е още едно важно уточнение и те продължават с по-нататъшно уточняване на ограниченията на действията на ЕС:

„Основният закон не разрешава на органите на германската държава да прехвърлят суверенни правомощия на Европейския съюз по такъв начин, че Европейският съюз да бъде упълномощен, при самостоятелно упражняване на правомощията си, да създава нови правомощия в своя полза.

Това твърдение е двусмислено. От една страна, той отрича възможността Европейският съюз да си създаде компетенции, различни от тези, които са му възложени от суверенните държави членки.

Нека тук да припомним, че принципът на примат на правото на ЕС е създаден от Съда на Европейския съюз чрез решението му Costa/ENEL от 1964 г. Това може и да не означава стриктно създаване на правомощия, но няма съмнение, че косвено фактът, че институция на ЕС (а не държавите членки) предоставя върховенство на правото на Съюза, като по този начин предоставя по-големи правомощия както на съзаконодателните институции на Съюза (Парламента и Съвета), така и на органа, отговарящ за предлагането и прилагането на правото на Съюза (Комисията), а също и на висшия орган, отговарящ за правното тълкуване (Съда на Европейския съюз), е равнозначен на създаване на по-големи правомощия по тяхно собствено решение, т.е. независимо. В крайна сметка Конституционният съд на Карлсруе припомня, че Европейският съюз не може да прави точно това в съответствие с принципа на народния суверенитет, провъзгласен в германския основен закон. По този начин Weiss, с решението си за народния суверенитет, съдържа в себе си всеобхватен елемент срещу всяка претенция за върховенство на правото на ЕС.

Въпреки това може да изглежда поразително, че в същото решение се признава съществуването на определено прехвърляне на суверенни правомощия към Европейския съюз, макар и при условие, че това прехвърляне се извършва в обхват и форма, приети от Бундестага или Федералния парламент.

Следователно основният орган, създаващ национални правни норми, както и такива правни продукти, включително тези, които съдържат прехвърляне на суверенни правомощия или факултети, все още са с по-висок ранг от законодателната дейност от името на институциите на ЕС съгласно такова предаване.

И поради двете причини – невъзможността Европейският съюз да упражнява самостоятелно правомощията си за създаване на нови компетенции в своя полза (включително косвено, създаването на принципа на върховенство в съдебната практика) и обуславянето на прехвърлянето на суверенни правомощия с приемането им от основния законодателен орган на държавата – принципът на народния суверенитет в Германия ясно надделява над всички претенции за върховенство в полза на правото на Европейския съюз.

 

6.- Върховенството принадлежи на Основния закон и на германските национални органи:

Според Федералния конституционен съд има четири германски институции, които контролират актовете на Европейския съюз – федералното правителство, гореспоменатият Бундестаг, Бундесратът или Федералният съвет (горната камара на парламента) и, разбира се, самият Федерален конституционен съд на Германия.

Първите три са отговорни за три възможни начина на контрол, а именно:

да контролира дали институциите, органите, структурите, службите и агенциите на Европейския съюз спазват [Germany’s] Европейската интеграционна програма, да се въздържа от участие в приемането и прилагането на мерки, които надхвърлят границите на тази програма, и когато такива мерки представляват явно и структурно значително надхвърляне на компетенциите на Европейския съюз, да взема активно решения, които гарантират съответствието на посочената интеграционна програма и спазването на нейните граници„.

Що се отнася до Федералния конституционен съд на Германия, той също има върховенство над субектите на Европейския съюз в смисъл, че„извършва контрол ultra vires, за да прецени дали са изпълнени горните изисквания„. С други думи, Вайс напомня за върховенството на четири национални институции над всяка европейска инстанция. Читателят лесно може да свърже това върховенство с принципа на народния суверенитет, както беше обявен по-горе.

Но съдът в Карлсруе изрично добавя едно качество на политическата сграда, създадена след Втората световна война:„Върховенството на Конституцията„.

Това означава, че основният закон от Бон съдържа разпоредби (и следователно може да се направи извод за справедлива аналогия с всички останали държави членки), които имат предимство пред целия сборник от правила на ЕС, приети в Брюксел и Страсбург и тълкувани в Люксембург.

Що се отнася до позицията на Германия в Европейския съюз (и настояваме да се направи необходимата аналогия с всички останали равноправни по закон държави членки), това национално върховенство включва„изпълнението и по-нататъшното оформяне и развитие на интеграционната програма, за да се гарантира спазването на нейните граници„.

По този начин основният закон от Бон действа като граница, над която не може да бъде приет закон на Съюза.

Логично, съдържанието на европейското право не може да противоречи или да надхвърля националното развитие на конституционните предписания, които се ползват с върховенство.

Настояваме, че тези граници се контролират от споменатите висши национални институции; и че тези граници се определят от националното законодателство, както доказахме в първа част на тази статия, които следователно имат предимство пред актовете на органите на ЕС и всички потенциални последици за Германия като държава членка на Съюза (или, още веднъж, за всяка друга държава членка).

 

7.- Превъзходната демократична легитимност потвърждава националното върховенство:

Без това да е абсолютно задължителен елемент според германския Конституционен съд, Вайс все пак прави сравнение между демократичната легитимност на инстанциите на Федералната република и тези на Европейския съюз – което води до превъзходство на първата, също и от тази гледна точка.

Нека разгледаме точните условия на съдиите от Карлсруе:

„Това важи в още по-голяма степен, когато публичната власт се упражнява от субекти, които имат само слаба връзка с демократичната легитимност„.

Федералният конституционен съд не отрича известна демократична легитимност на органите на ЕС. Въпреки това тази легитимност е „слаба“, което още повече се равнява на национален превес ut supra. По същество решението по делото Weiss свързва демократичната легитимност от името на германския народ с германската конституционна идентичност, която изключва върховенството на правото на ЕС като предпоставка за европейска интеграция.

Дори и демократичното качество на европейските институции да е по-стабилно, елементите на народен суверенитет, контрол от страна на националните институции и върховенство на Основния закон от Бон все още биха били в сила. Но липсата на солидна демократична легитимност, която съдът в Карлсруе осъжда по отношение на институциите, органите, службите и агенциите на Европейския съюз, само потвърждава второстепенното положение на техните действия по отношение на националното равнище, което при всички случаи заема първо място.

От практическа гледна точка със сигурност е желателно Европейската комисия да бъде избрана по по-егалитарен и прозрачен начин и да разполага с по-малко бюрократичен и потаен начин на действие. Въпреки това подобно евентуално подобрение не би имало решаващо въздействие върху претенцията на ЕС за правно върховенство над държавите членки.

С известно страхопочитание четем, че още през 2020 г. съдът в Карлсруе трябва да посочи недостатък на представителството от страна на органите на ЕС. В най-известното си решение относно принципа на върховенство, решението Solange от 1974 г., германските магистрати вече предупреждават, че органите на ЕС не разполагат с демократичното ниво, което Федералната република изисква, за да може цялото съдържание на Основния закон да се подчини хипотетично на наднационални разпоредби.

Почти петдесет години по-късно най-висшият правен орган на германската нация все още оценява качеството на европейската демокрация като недостатъчно. Предположенията и скептицизмът на Соланж по отношение на първенството не са се променили. От това можем да заключим, че Германия, най-богатата държава в Европейския съюз, е водеща в националния евроскептицизъм, изпреварвайки Полша, Унгария, Румъния, Дания и Нидерландия, които също са разработили темата.

 

8.- Приоритетното прилагане не води до приоритет на валидността:

На два пъти в цялото решение германските магистрати споменават термина„предимство на прилагането(Anwendungsvorrang), който се предоставя на правото на Европейския съюз.

Въпреки че тези две позовавания могат да бъдат квалифицирани като obiter dicta, читателят ще се запита какво означават те: дали правото на ЕС е имало предимство или не?

Дори ако върховенството на ЕС е било измислено като неоправдана фантазия от Съда на Европейския съюз, до каква степен Германия го е приела и до каква степен може да се приеме, че другите нации се чувстват притиснати от подобно ограничение, за да приемат равнопоставеност между двадесет и седемте държави членки?

Решението Costa/ENEL, в което Съдът на Европейския съюз възприема принципа на върховенство на правото на ЕС, съдържа термина „Vorrang “ в официалната му немска версия, „primacía“ в испанския текст или „supremacy“ на английски език.

Но Vorrang не е едно и също с Anwendungsvorrang; първият представлява рода, а вторият – вида. Всъщност германската доктрина разграничава два вида предимство, приоритет или първенство: предимство на валидността(Geltungsvorrang) и предимство на приложението ( Anwendungsvorrang, признато от авторите на Weiss).

Приматът на валидността е форма на разрешаване на колизия между две правни норми, при която едната от тях се пренебрегва, тъй като се използва само тази, която се счита за по-висша или притежаваща примат.

В случай на примат на прилагането се използва правило за разрешаване на колизии (или конфликтна норма, макар че е по-правилно да е правило, отколкото норма), за да се определи коя от двете правни заповеди трябва да се приложи и в каква степен.

Точно това са направили съдиите от Карлсруе. Кофликтната норма е самият Основен закон от Бон, който определя условията, при които националното право може да отстъпи пред правото на Европейския съюз, както показахме.

Трябва да се има предвид още веднъж, че Конституцията на Германия е установена като стълкновителна норма, а Федералният конституционен съд – като тълкувателен и изпълнителен орган на тази норма, така че прокламираното предимство на прилагането (което не е предимство) е оправдано по своята същност.

 

9.- Решението за координация опровергава първенството:

Едно последно съображение опровергава, както от правна, така и от фактическа гледна точка, твърдението за върховенство на правото на ЕС в Германия и следователно в целия Съюз.

След като споменават приоритета на прилагане, както е обяснено по-горе, конституционните съдии говорят за„координация“ между националното и европейското равнище. Но координацията съответства на подобни правомощия, тъй като върховенството на едното над другото по-скоро би съответствало на подчинението, а не на координацията.

По подобен примирителен начин, като отрича европейското върховенство, Конституционният съд на Карлсруе добавя, че напрежението, възникващо между националните и европейските органи, трябва да се решава„под формата на сътрудничество… чрез взаимно уважение и разбирателство„.

Читателят може да си помисли, че подобна терминология е по-скоро характерна за политиката, отколкото за правната наука, тъй като термини като координация, сътрудничество, уважение или разбиране не носят голяма правна сигурност при решаването на по-нататъшни казуси.

За щастие, германските магистрати добавят важни сведения за разбирането и прилагането на този принцип на координация.

От една страна, Съдът на Европейския съюз не трябва да прилага правото на Общността, без да се съобразява с практиката на националните съдии и съдилища. Нека тук се върнем към предишния раздел и да припомним още веднъж, че не съществува примат на валидността, колкото и Коста/ЕНЕЛ да е започнал своя кантар на примата(Vorrang) преди петдесет години, в общата и двусмислена форма, която очертахме.

От друга страна, Съдът на Европейския съюз е компетентен да тълкува и прилага Договорите на Съюза, за да гарантира единството и съгласуваността на европейското право, по силата на мандата на посочените договори; но тази компетентност не е изключителна, тъй като „държавите членки остават господари на Договорите и Европейският съюз не се е превърнал във федерална държава.„.

Това твърдение, за което си струва да припомним, че идва от Германия, определя, че ако държавите членки остават господари на договорите и няма федерална държава, която да им е по-висша, те запазват и съответната си компетентност да тълкуват тези договори.

При нормални обстоятелства националният съдебен орган следва да счита тълкуването на правото на ЕС от Съда на ЕС за задължително; когато обаче такова тълкуване е„обективно произволно„, националните съдилища трябва да предприемат действия за коригиране на превишаването.

В този случай Федералният конституционен съд на Германия счита, че това е така, и следователно пристъпва към тълкуване на европейското право, по-специално по отношение на принципите на приписване и пропорционалност, които са основни стълбове на правото на ЕС.

Като констатира, че принципът на пропорционалност не е спазен, германският Конституционен съд отменя предишното решение на Съда на Европейския съюз, като счита, че то не е задължително и не може да се прилага в Германия.

Читателят може да прецени дали определянето на упражняването на правото от Европейския съд в Люксембург като произволно и непропорционално е в съответствие със сътрудничеството, уважението и разбирателството, които трябва да регулират„координираното“ разрешаване на конфликти на двете нива – национално и европейско.

Във всеки случай стигаме до заключението, че отричането на претенцията за правен превес на ЕС, дошло от Германия чрез Соланж през 1974 г., се потвърждава от Вайс сега; професор Бил Дейвис го обобщи майсторски при анализа на юрисдикционната дейност на Карлсруе:

Когато Федералният конституционен съд бе призован да се произнесе по въпроса за върховенството на европейското право, той попадна в буря от противоположни схващания в следвоенната Федерална република Германия. Двете възможности, които съдът можеше да избере – да отрече върховенството и да защити националните правни инструменти или да приеме върховенството и потенциално да подкопае националната конституционна цялост – бяха еднакво неприемливи и водещи до дебати и спорове. В крайна сметка Федералният конституционен съд избра пътя на защита на националния ред.

 

Мигел Толедано и Хорхе Мартинес са съветници на Групата на европейските консерватори и реформисти (ЕКР).

The text was translated by an automatic system

Tags: