Subscribe
V kontextu evropské migrační politiky představuje nedávné schválení nových pravidel pro navracení a využívání třetích zemí jako bezpečných destinací Radou Evropské unie zásadní krok při budování centralizovanějšího, závaznějšího a orientovanějšího systému kontroly vnějších hranic. Projednávaná a přijatá opatření nastiňují změnu paradigmatu, která ovlivňuje nejen řízení žádostí o mezinárodní ochranu, ale také strategie externalizace fenoménu migrace s významnými právními a politickými důsledky. V tomto scénáři zaujímá Itálie obzvláště ústřední postavení, a to nejen jako hraniční stát, ale také jako aktér, který prosazoval inovativní přístupy, včetně dvoustranné dohody s Albánií, která se nyní stala referenčním modelem v novém evropském regulačním rámci.
EVROPSKÉ NAŘÍZENÍ O NAVRACENÍ: CÍLE, NÁSTROJE A ZMĚNY V REGULACI
Nové nařízení o navracení vychází z potřeby zefektivnit postupy vyhošťování a sjednotit jejich uplatňování ve všech členských státech. V současné době se vykonává pouze zlomek rozhodnutí o navrácení, což je nedostatek, který evropské instituce interpretují jako projev administrativní neefektivity, nejednotnosti právních předpisů a překážek souvisejících se spoluprací se zeměmi původu migrantů. Cílem nařízení je, aby každé rozhodnutí o navrácení bylo automaticky platné v celé Unii, čímž se překoná roztříštěnost, která v současnosti vyžaduje opětovné zahájení řízení, pokud se osoba pohybuje v rámci evropského prostoru. Zavádí rovněž řadu přísnějších opatření vůči migrantům, kteří nespolupracují při výkonu návratů. V takových případech budou moci členské státy odejmout pracovní povolení a uložit trestní sankce včetně zadržení. Nařízení zároveň posiluje nástroje používané k nátlaku na třetí země, které neusnadňují návrat svých občanů, a má dopad i na dvoustranné vztahy a vízové režimy. Jedná se tedy o systém, jehož cílem je dosáhnout odstrašujícího účinku, rychlosti řízení a jednotnosti, aniž by však byla ignorována možná humanitární rizika, zejména pokud jde o opětovné přidělení osob do zemí, s nimiž nemají žádné vazby.
REPATRIAČNÍ CENTRA A OUTSOURCING ŘÍZENÍ MIGRACE.
Jedním z nejinovativnějších aspektů schváleného balíčku je zavedení repatriačních center ve třetích zemích. Tato zařízení, která mohou být buď dočasná, nebo trvalá, představují klíčový prvek evropské strategie externalizace řízení migračních toků. Možnost posílat nelegální migranty do jiných zemí, než jsou země jejich původu – za předpokladu, že jsou považovány za bezpečné a jsou zapojeny do dvoustranných dohod – představuje významnou transformaci evropského přístupu, která přebírá modely již vyzkoušené v jiných regionech světa. Bylo odstraněno kritérium „spojení“ mezi žadatelem a třetí zemí, které bylo kdysi vyžadováno pro návrh na přemístění. Členské státy nyní mohou uzavírat dohody se zeměmi mimo EU, které jsou ochotny hostit tranzitní nebo záchytná centra, čímž se otevírá cesta ke scénářům, v nichž se zpracování žádosti, posouzení přípustnosti a případné repatriační postupy odehrávají mimo evropské území. Cílem tohoto systému je snížit tlak na administrativní systémy členských států a odradit od nelegálních odchodů tím, že se zajistí, aby příchod do Evropy automaticky nezaručoval přístup na území nebo standardní azylové řízení.
KONCEPT BEZPEČNÝCH TŘETÍCH ZEMÍ A NOVÝ EVROPSKÝ SEZNAM BEZPEČNÝCH ZEMÍ PŮVODU
Současně s nařízením o navracení schválily členské státy změny režimu bezpečných třetích zemí a přijaly první společný evropský seznam bezpečných zemí původu. Tento seznam zahrnuje státy, které jsou považovány za schopné zaručit odpovídající ochranu základních práv do té míry, že se jejich žádosti o azyl považují za neopodstatněné. Schválení seznamu výrazně urychluje posuzování žádostí, neboť umožňuje, aby žádosti z těchto zemí byly až na výjimečné případy okamžitě zamítnuty jako nepřípustné. Kromě toho zavádí možnost prohlásit žádost za nepřípustnou na základě konceptu bezpečné třetí země, tj. země mimo EU, kde by migrant mohl hledat ochranu, i když by jí během cesty pouze projížděl. Jedna z hlavních novinek se týká zrušení práva žadatele zůstat v Unii během řízení o odvolání proti rozhodnutí o nepřípustnosti. Tato změna výrazně omezuje možnost prodloužit pobyt žadatele v Evropě legální cestou, čímž se posiluje odrazující účinek nových pravidel. Jediná relevantní výjimka se týká nezletilých osob bez doprovodu, na které se ustanovení o bezpečné třetí zemi nevztahují.
ÚLOHA ITÁLIE V EVROPSKÝCH JEDNÁNÍCH A POSÍLENÍ NÁRODNÍHO PŘÍSTUPU
Mezi členskými státy zaujímala v procesu schvalování opatření mimořádně významné postavení Itálie. Italská vláda, zastoupená ministerstvem vnitra, interpretovala nová pravidla jako legitimizaci své politiky založené na zrychlených hraničních procedurách, zvýšeném počtu repatriací a využívání dohod se třetími zeměmi k outsourcingu předběžných fází řízení migrace. Ministr vnitra zdůraznil, že dohoda dosažená v Bruselu do značné míry odráží řešení prosazovaná Itálií v posledních letech. Zejména předjímání některých ustanovení předpokládaných v Paktu o migraci a azylu umožní členským státům rychleji provádět zrychlená hraniční řízení, což je nástroj, který Itálie považuje za zásadní pro řízení toků v nejexponovanějších oblastech, jako jsou ostrovy a jižní regiony. Role Itálie při vyjednávání byla proto natolik zásadní, že byla oficiálně uznána jako země, která sehrála rozhodující roli při tvorbě některých částí textu.
ITALSKO-ALBÁNSKÝ MODEL: OD NÁRODNÍHO EXPERIMENTU KE STRUKTUŘE ODPOVÍDAJÍCÍ EVROPSKÉMU PRÁVNÍMU ZÁKLADU
Dvoustranná dohoda mezi Itálií a Albánií, která předpokládá zřízení přijímacích a repatriačních středisek na albánském území, se stala referenčním bodem v evropské diskusi. Nová pravidla nyní poskytují jasný právní základ pro dohody tohoto typu a překonávají politické a právní problémy, které v italském kontextu vyvolávaly pochybnosti o slučitelnosti projektu s evropským právem. Střediska umístěná v Albánii byla určena k ubytování migrantů zadržených na moři a předaných do italské jurisdikce, ale fyzicky zadržovaných v bezpečné třetí zemi. Po přijetí nových pravidel mohou tato střediska plně plnit funkce, pro které byla navržena: zadržování, urychlené vyřizování žádostí, uplatňování konceptu bezpečné třetí země a organizace repatriací. Z průkopnické iniciativy se stal italský model, který je nyní v souladu s evropským regulačním rámcem, což otevírá cestu k jeho možnému přijetí dalšími členskými státy. Nový regulační rámec rovněž stanoví možnost rozšíření správy středisek na další země EU, pokud budou podepsány mnohostranné dohody. Itálie tak přechází od experimentálního stavu k potenciálnímu propagátorovi sdíleného modelu a posiluje svou roli při definování evropských strategií outsourcingu.
ROZDÍLNÉ POSTOJE ČLENSKÝCH STÁTŮ A ZÁKLADNÍ GEOPOLITICKÉ NAPĚTÍ.
Přestože bylo dosaženo kvalifikované většiny, některé členské státy – včetně Španělska, Řecka, Francie a Portugalska – hlasovaly proti. Jejich výhrady souvisejí s obavami, že příliš rigidní přístup by mohl porušovat základní práva a příliš přesouvat těžiště řízení migrace mimo Unii. Vnitřní rozpory odrážejí politické rozdíly i odlišné geografické a socioekonomické podmínky. Přesto snaha Komise a velké části Rady potvrzuje trend zpřísňování migrační politiky, který je podporován veřejným míněním a politickými silami požadujícími větší kontrolu a rychlost. Citlivou otázkou zůstává napětí s některými třetími zeměmi, které projevily špatnou spolupráci v oblasti repatriací. Potíže, které se objevily mezi Francií a Alžírskem, jsou příkladem toho, jak může repatriační politika ovlivnit dvoustranné vztahy a správu víz.
POLITICKÉ DŮSLEDKY A BUDOUCÍ VYHLÍDKY PRO EVROPU A ITÁLII
Nová evropská pravidla pro repatriaci, koncept bezpečných třetích zemí a outsourcovaná centra představují významný zlom v systému řízení migrace v Unii. Cílem je vytvořit jednotnější, rychlejší a účinnější rámec, a to i za cenu rozšíření používání odrazujících opatření a outsourcingu. V tomto scénáři již Itálie není pouhou frontovou zemí, ale stává se ústředním hráčem při definování evropských politik díky své schopnosti předvídat řešení, která jsou v současné době formálně uznávána. Budoucí vývoj bude záviset na schopnosti členských států účinně uplatňovat nová pravidla a sjednávat solidní dohody se třetími zeměmi. Italský model může prosperovat pouze tehdy, bude-li součástí koordinované evropské strategie schopné spojit kontrolu hranic, dodržování základních práv a mezinárodní spolupráci. V každém případě nový regulační rámec znamená posílení politické role Itálie a zahajuje fázi hluboké proměny evropského přístupu k migraci.