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En el contexto de las políticas migratorias europeas, la reciente aprobación por el Consejo de la Unión Europea de nuevas normas sobre el retorno y la utilización de terceros países como destinos seguros representa un paso crucial en la construcción de un sistema más centralizado, vinculante y orientado al control de las fronteras exteriores. Las medidas debatidas y adoptadas perfilan un cambio de paradigma que afecta no sólo a la gestión de las solicitudes de protección internacional, sino también a las estrategias de externalización del fenómeno migratorio, con importantes consecuencias jurídicas y políticas. En este escenario, Italia ocupa una posición especialmente central, no sólo como Estado fronterizo, sino también como actor que ha promovido enfoques innovadores, incluido el acuerdo bilateral con Albania, que ahora se ha convertido en un modelo de referencia en el nuevo marco normativo europeo.
EL REGLAMENTO EUROPEO DE RETORNO: OBJETIVOS, HERRAMIENTAS Y CAMBIOS NORMATIVOS
El nuevo reglamento de retorno surge de la necesidad de hacer más eficaces los procedimientos de expulsión y de normalizar su aplicación en todos los Estados miembros. Actualmente, sólo se ejecuta una fracción de las órdenes de retorno, una deficiencia que las instituciones europeas interpretan como un síntoma de ineficacia administrativa, incoherencias normativas y obstáculos relacionados con la cooperación con los países de origen de los inmigrantes. El Reglamento pretende que toda decisión de retorno sea válida automáticamente en toda la Unión, superando la fragmentación que actualmente exige reabrir el procedimiento si una persona se desplaza dentro del espacio europeo. También introduce una serie de medidas más severas contra los inmigrantes que no cooperen en la ejecución de las repatriaciones. En tales casos, los Estados miembros podrán retirar los permisos de trabajo e imponer sanciones penales, incluido el internamiento. Al mismo tiempo, el Reglamento refuerza las herramientas utilizadas para presionar a los terceros países que no faciliten el retorno de sus ciudadanos, lo que también repercute en las relaciones bilaterales y los regímenes de visados. Se trata, por tanto, de un sistema que pretende lograr la disuasión, la celeridad procesal y la uniformidad sin ignorar, no obstante, los posibles riesgos humanitarios, especialmente en lo que se refiere a la reasignación de personas a países con los que no tienen vínculos.
LOS CENTROS DE REPATRIACIÓN Y LA EXTERNALIZACIÓN DE LA GESTIÓN DE LA MIGRACIÓN
Uno de los aspectos más innovadores del paquete aprobado es la introducción de centros de repatriación situados en terceros países. Estas instalaciones, que pueden ser temporales o permanentes, representan un elemento clave de la estrategia europea para externalizar la gestión de los flujos migratorios. La posibilidad de enviar a los inmigrantes irregulares a países distintos de sus países de origen -siempre que se consideren seguros y participen en acuerdos bilaterales- supone una transformación significativa del enfoque europeo, al adoptar modelos ya probados en otras regiones del mundo. Se ha eliminado el criterio de «conexión» entre el solicitante y el tercer país, que antes se exigía para proponer un traslado. Los Estados miembros pueden ahora establecer acuerdos con países no pertenecientes a la UE que estén dispuestos a acoger centros de tránsito o detención, abriendo el camino a escenarios en los que la tramitación de la solicitud, la evaluación de la admisibilidad y los posibles procedimientos de repatriación tengan lugar fuera del territorio europeo. Este sistema pretende reducir la presión sobre los sistemas administrativos de los Estados miembros y desincentivar las salidas irregulares, asegurando que la llegada a Europa no garantice automáticamente el acceso al territorio o al procedimiento normal de asilo.
EL CONCEPTO DE TERCEROS PAÍSES SEGUROS Y LA NUEVA LISTA EUROPEA DE PAÍSES DE ORIGEN SEGUROS
Paralelamente al Reglamento de Retorno, los Estados miembros aprobaron modificaciones del régimen de terceros países seguros y adoptaron la primera lista europea común de países de origen seguros. Esta lista incluye Estados considerados capaces de garantizar una protección adecuada de los derechos fundamentales, hasta el punto de que sus solicitudes de asilo se presumen infundadas. La aprobación de la lista acelera considerablemente el examen de las solicitudes, ya que permite que las solicitudes procedentes de esos países se rechacen inmediatamente como inadmisibles, salvo en casos excepcionales. Además, establece la posibilidad de declarar inadmisible una solicitud basándose en el concepto de tercer país seguro, es decir, un país no perteneciente a la UE en el que el migrante podría haber buscado protección, aunque sólo fuera pasando por él durante el viaje. Una de las principales novedades se refiere a la revocación del derecho del solicitante a permanecer en la Unión durante el recurso contra la decisión de inadmisibilidad. Este cambio reduce significativamente la posibilidad de prorrogar la estancia del solicitante en Europa por medios legales, reforzando el efecto disuasorio de las nuevas normas. La única excepción relevante se refiere a los menores no acompañados, a los que no se aplican las disposiciones sobre terceros países seguros.
EL PAPEL DE ITALIA EN LAS NEGOCIACIONES EUROPEAS Y EL REFUERZO DEL ENFOQUE NACIONAL
Entre los Estados miembros, Italia ocupó una posición especialmente destacada durante el proceso de aprobación de las medidas. El gobierno italiano, representado por el Ministerio del Interior, interpretó las nuevas normas como una legitimación de su política, basada en la aceleración de los procedimientos fronterizos, el aumento de las repatriaciones y el recurso a acuerdos con terceros países para externalizar las fases preliminares de la gestión de la migración. El ministro del Interior subrayó que el acuerdo alcanzado en Bruselas refleja en gran medida las soluciones promovidas por Italia en los últimos años. En particular, la anticipación de algunas disposiciones previstas por el Pacto sobre Migración y Asilo permitirá a los Estados miembros aplicar más rápidamente procedimientos fronterizos acelerados, una herramienta que Italia considera esencial para gestionar los flujos en las zonas más expuestas, como las islas y las regiones del sur. El papel negociador de Italia fue, por tanto, crucial, hasta el punto de que se reconoció oficialmente que había desempeñado un papel decisivo en la redacción de determinadas secciones del texto.
EL MODELO ITALIA-ALBANIA: DE UN EXPERIMENTO NACIONAL A UNA ESTRUCTURA CONFORME CON LA BASE JURÍDICA EUROPEA
El acuerdo bilateral entre Italia y Albania, que prevé la creación de centros de acogida y repatriación en suelo albanés, se ha convertido en un punto de referencia en el debate europeo. Las nuevas normas proporcionan ahora una base jurídica clara para los acuerdos de este tipo, superando los retos políticos y jurídicos que, en el contexto italiano, habían suscitado dudas sobre la compatibilidad del proyecto con la legislación europea. Los centros situados en Albania se diseñaron para alojar a los inmigrantes interceptados en el mar y transferidos a la jurisdicción italiana, pero detenidos físicamente en un tercer país seguro. Con la adopción de las nuevas normas, estos centros pueden desempeñar plenamente las funciones para las que fueron diseñados: detención, tramitación acelerada de solicitudes, aplicación del concepto de tercer país seguro y organización de repatriaciones. De ser una iniciativa pionera, el modelo italiano es ahora coherente con el marco normativo europeo, lo que allana el camino para su posible adopción por otros Estados miembros. El nuevo marco normativo también prevé la posibilidad de ampliar la gestión de los centros a otros países de la UE, en caso de que se firmen acuerdos multilaterales. Italia pasa así de un estado experimental a un promotor potencial de un modelo compartido, reforzando su papel en la definición de las estrategias europeas de externalización.
LAS DIFERENTES POSICIONES DE LOS ESTADOS MIEMBROS Y LAS TENSIONES GEOPOLÍTICAS SUBYACENTES
Aunque se alcanzó una mayoría cualificada, algunos Estados miembros -entre ellos España, Grecia, Francia y Portugal- votaron en contra. Sus reservas están relacionadas con la preocupación de que un enfoque demasiado rígido pueda violar los derechos fundamentales y desplazar excesivamente el centro de atención de la gestión de la migración fuera de la Unión. Las divisiones internas reflejan diferencias políticas, así como distintas condiciones geográficas y socioeconómicas. A pesar de ello, el impulso de la Comisión y de gran parte del Consejo confirma la tendencia al endurecimiento de las políticas migratorias, apoyada por la opinión pública y las fuerzas políticas que exigen mayor control y rapidez. Las tensiones con algunos terceros países, que han demostrado una escasa cooperación en materia de repatriaciones, siguen siendo un tema delicado. Las dificultades surgidas entre Francia y Argelia son un ejemplo de cómo la política de repatriación puede afectar a las relaciones bilaterales y a la gestión de los visados.
IMPLICACIONES POLÍTICAS Y PERSPECTIVAS DE FUTURO PARA EUROPA E ITALIA
Las nuevas normas europeas sobre repatriaciones, el concepto de terceros países seguros y los centros externalizados marcan un importante punto de inflexión en el sistema de gestión de la migración de la Unión. El objetivo es crear un marco más uniforme, rápido y eficaz, aun a costa de ampliar el uso de medidas disuasorias y la externalización. En este escenario, Italia ya no es simplemente un país de primera línea, sino que se convierte en un actor central en la definición de las políticas europeas gracias a su capacidad para anticipar soluciones que actualmente están formalmente reconocidas. La evolución futura dependerá de la capacidad de los Estados miembros para aplicar eficazmente las nuevas normas y negociar acuerdos sólidos con terceros países. El modelo italiano sólo podrá prosperar si forma parte de una estrategia europea coordinada, capaz de combinar el control de las fronteras, el respeto de los derechos fundamentales y la cooperación internacional. En cualquier caso, el nuevo marco normativo marca un refuerzo del papel político de Italia e inaugura una fase de profunda transformación en el enfoque europeo de la migración.