Subscribe
W kontekście europejskiej polityki migracyjnej, niedawne zatwierdzenie przez Radę Unii Europejskiej nowych zasad dotyczących powrotów i wykorzystywania krajów trzecich jako bezpiecznych miejsc docelowych stanowi kluczowy krok w budowie bardziej scentralizowanego, wiążącego i ukierunkowanego systemu kontroli granic zewnętrznych. Omówione i przyjęte środki nakreślają zmianę paradygmatu, która wpływa nie tylko na zarządzanie wnioskami o ochronę międzynarodową, ale także na strategie eksternalizacji zjawiska migracji, z istotnymi konsekwencjami prawnymi i politycznymi. W tym scenariuszu Włochy zajmują szczególnie centralną pozycję, nie tylko jako państwo graniczne, ale także jako gracz, który promował innowacyjne podejścia, w tym dwustronne porozumienie z Albanią, które stało się obecnie modelem odniesienia w nowych europejskich ramach regulacyjnych.
EUROPEJSKIE ROZPORZĄDZENIE W SPRAWIE STÓP ZWROTU: CELE, NARZĘDZIA I ZMIANY REGULACYJNE
Nowe rozporządzenie w sprawie powrotów wynika z potrzeby zwiększenia skuteczności procedur wydalania i ujednolicenia ich stosowania we wszystkich państwach członkowskich. Obecnie tylko ułamek nakazów powrotu jest egzekwowany, co instytucje europejskie interpretują jako objaw niewydolności administracyjnej, niespójności regulacyjnych i przeszkód związanych ze współpracą z krajami pochodzenia migrantów. Rozporządzenie ma na celu uczynienie każdej decyzji o powrocie automatycznie ważną w całej Unii, przezwyciężając fragmentację, która obecnie wymaga ponownego otwarcia procedury, jeśli dana osoba przemieszcza się w obrębie obszaru europejskiego. Rozporządzenie wprowadza również szereg surowszych środków wobec migrantów, którzy nie współpracują przy egzekwowaniu powrotów. W takich przypadkach państwa członkowskie będą mogły cofnąć pozwolenia na pracę i nałożyć sankcje karne, w tym areszt. Jednocześnie rozporządzenie wzmacnia narzędzia wykorzystywane do wywierania presji na państwa trzecie, które nie ułatwiają powrotu swoich obywateli, wpływając również na stosunki dwustronne i systemy wizowe. Jest to zatem system, który ma na celu osiągnięcie efektu odstraszającego, szybkości proceduralnej i jednolitości, nie ignorując jednak potencjalnych zagrożeń humanitarnych, zwłaszcza w odniesieniu do ponownego przydzielania osób do krajów, z którymi nie mają żadnych powiązań.
CENTRA REPATRIACJI I OUTSOURCING ZARZĄDZANIA MIGRACJĄ
Jednym z najbardziej innowacyjnych aspektów zatwierdzonego pakietu jest wprowadzenie centrów repatriacji zlokalizowanych w państwach trzecich. Obiekty te, które mogą mieć charakter tymczasowy lub stały, stanowią kluczowy element europejskiej strategii eksternalizacji zarządzania przepływami migracyjnymi. Możliwość wysyłania migrantów o nieuregulowanym statusie do krajów innych niż ich kraje pochodzenia – pod warunkiem, że zostaną one uznane za bezpieczne i zaangażowane w umowy dwustronne – oznacza znaczącą transformację europejskiego podejścia, przyjmując modele już przetestowane w innych regionach świata. Kryterium „powiązania” między wnioskodawcą a krajem trzecim, które kiedyś było wymagane do zaproponowania transferu, zostało usunięte. Państwa członkowskie mogą teraz zawierać umowy z krajami spoza UE, które są skłonne gościć centra tranzytowe lub detencyjne, otwierając drogę do scenariuszy, w których rozpatrywanie wniosków, ocena dopuszczalności i ewentualne procedury repatriacji odbywają się poza terytorium europejskim. System ten ma na celu zmniejszenie presji na systemy administracyjne państw członkowskich i zniechęcenie do nielegalnych wyjazdów, zapewniając, że przybycie do Europy nie gwarantuje automatycznie dostępu do terytorium lub standardowej procedury azylowej.
KONCEPCJA BEZPIECZNYCH KRAJÓW TRZECICH I NOWY EUROPEJSKI WYKAZ BEZPIECZNYCH KRAJÓW POCHODZENIA
Równolegle z rozporządzeniem w sprawie powrotów, państwa członkowskie zatwierdziły zmiany w systemie bezpiecznych krajów trzecich i przyjęły pierwszy wspólny europejski wykaz bezpiecznych krajów pochodzenia. Wykaz ten obejmuje państwa uznane za zdolne do zagwarantowania odpowiedniej ochrony praw podstawowych, do tego stopnia, że ich wnioski o azyl uznaje się za bezpodstawne. Zatwierdzenie listy znacznie przyspiesza rozpatrywanie wniosków, ponieważ pozwala na natychmiastowe odrzucenie wniosków z tych krajów jako niedopuszczalnych, z wyjątkiem wyjątkowych przypadków. Ponadto ustanawia możliwość uznania wniosku za niedopuszczalny w oparciu o koncepcję bezpiecznego kraju trzeciego, tj. kraju spoza UE, w którym migrant mógł szukać ochrony, nawet jeśli tylko przejeżdżał przez niego podczas podróży. Jedna z głównych nowości dotyczy cofnięcia prawa wnioskodawcy do pozostania w Unii w trakcie postępowania odwoławczego od decyzji o niedopuszczalności. Zmiana ta znacznie ogranicza możliwość przedłużenia pobytu wnioskodawcy w Europie za pomocą środków prawnych, wzmacniając odstraszający efekt nowych przepisów. Jedyny istotny wyjątek dotyczy małoletnich bez opieki, do których nie mają zastosowania przepisy dotyczące bezpiecznego kraju trzeciego.
ROLA WŁOCH W NEGOCJACJACH EUROPEJSKICH I WZMOCNIENIE PODEJŚCIA KRAJOWEGO
Wśród państw członkowskich, Włochy zajmowały szczególnie znaczącą pozycję podczas procesu zatwierdzania środków. Włoski rząd, reprezentowany przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, zinterpretował nowe zasady jako legitymizację swojej polityki, opartej na przyspieszonych procedurach granicznych, zwiększonej repatriacji i wykorzystaniu umów z krajami trzecimi w celu outsourcingu wstępnych etapów zarządzania migracją. Minister spraw wewnętrznych podkreślił, że porozumienie osiągnięte w Brukseli w dużej mierze odzwierciedla rozwiązania promowane przez Włochy w ostatnich latach. W szczególności, przewidywanie niektórych przepisów przewidzianych w Pakcie w sprawie migracji i azylu pozwoli państwom członkowskim na szybsze wdrożenie przyspieszonych procedur granicznych, narzędzia, które Włochy uważają za niezbędne do zarządzania przepływami w najbardziej narażonych obszarach, takich jak wyspy i regiony południowe. Rola negocjacyjna Włoch była zatem kluczowa, do tego stopnia, że oficjalnie uznano, że odegrały one decydującą rolę w kształtowaniu niektórych sekcji tekstu.
MODEL WŁOCHY-ALBANIA: OD KRAJOWEGO EKSPERYMENTU DO STRUKTURY ZGODNEJ Z EUROPEJSKĄ PODSTAWĄ PRAWNĄ
Dwustronna umowa między Włochami a Albanią, która przewiduje utworzenie ośrodków przyjmowania i repatriacji na terytorium Albanii, stała się punktem odniesienia w debacie europejskiej. Nowe przepisy zapewniają obecnie jasną podstawę prawną dla tego typu umów, przezwyciężając wyzwania polityczne i prawne, które w kontekście włoskim budziły wątpliwości co do zgodności projektu z prawem europejskim. Ośrodki zlokalizowane w Albanii zostały zaprojektowane z myślą o migrantach przechwyconych na morzu i przekazanych włoskiej jurysdykcji, ale fizycznie przetrzymywanych w bezpiecznym kraju trzecim. Wraz z przyjęciem nowych przepisów, ośrodki te mogą w pełni wykonywać funkcje, do których zostały zaprojektowane: zatrzymanie, przyspieszone rozpatrywanie wniosków, stosowanie koncepcji bezpiecznego kraju trzeciego i organizacja repatriacji. Włoski model, będący pionierską inicjatywą, jest teraz spójny z europejskimi ramami regulacyjnymi, torując drogę do jego potencjalnego przyjęcia przez inne państwa członkowskie. Nowe ramy regulacyjne przewidują również możliwość rozszerzenia zarządzania ośrodkami na inne kraje UE, w przypadku podpisania wielostronnych umów. W ten sposób Włochy przechodzą od stanu eksperymentalnego do potencjalnego promotora wspólnego modelu, wzmacniając swoją rolę w definiowaniu europejskich strategii outsourcingu.
RÓŻNE STANOWISKA PAŃSTW CZŁONKOWSKICH I LEŻĄCE U ICH PODSTAW NAPIĘCIA GEOPOLITYCZNE
Chociaż osiągnięto większość kwalifikowaną, niektóre państwa członkowskie – w tym Hiszpania, Grecja, Francja i Portugalia – głosowały przeciwko. Ich zastrzeżenia związane są z obawami, że zbyt sztywne podejście może naruszać prawa podstawowe i nadmiernie przenosić punkt ciężkości zarządzania migracją poza Unię. Wewnętrzne podziały odzwierciedlają różnice polityczne, a także odmienne warunki geograficzne i społeczno-ekonomiczne. Mimo to naciski Komisji i dużej części Rady potwierdzają tendencję do zaostrzania polityki migracyjnej, wspieraną przez opinię publiczną i siły polityczne domagające się większej kontroli i szybkości. Napięcia z niektórymi krajami trzecimi, które wykazały się słabą współpracą w zakresie repatriacji, pozostają drażliwą kwestią. Trudności, które pojawiły się między Francją a Algierią, są przykładem tego, jak polityka repatriacyjna może wpływać na stosunki dwustronne i zarządzanie wizami.
IMPLIKACJE POLITYCZNE I PERSPEKTYWY NA PRZYSZŁOŚĆ DLA EUROPY I WŁOCH
Nowe europejskie przepisy dotyczące repatriacji, koncepcji bezpiecznych krajów trzecich i outsourcingu hubów stanowią istotny punkt zwrotny w unijnym systemie zarządzania migracją. Celem jest stworzenie bardziej jednolitych, szybkich i skutecznych ram, nawet kosztem rozszerzenia stosowania środków odstraszających i outsourcingu. W tym scenariuszu Włochy nie są już tylko krajem pierwszej linii, ale stają się centralnym graczem w definiowaniu polityki europejskiej dzięki swojej zdolności do przewidywania rozwiązań, które są obecnie formalnie uznawane. Przyszła ewolucja będzie zależeć od zdolności państw członkowskich do skutecznego wdrażania nowych zasad i negocjowania solidnych umów z krajami trzecimi. Włoski model może się rozwijać tylko wtedy, gdy będzie częścią skoordynowanej europejskiej strategii zdolnej do połączenia kontroli granicznej, poszanowania praw podstawowych i współpracy międzynarodowej. W każdym razie nowe ramy regulacyjne oznaczają wzmocnienie politycznej roli Włoch i zapoczątkowują fazę głębokiej transformacji w europejskim podejściu do migracji.