Dyrektywa UE zlecająca walkę z korupcją organizacjom pozarządowym grozi upolitycznieniem rumuńskiego wymiaru sprawiedliwości

Organizacje pozarządowe (NGO) nie otrzymały formalnych „uprawnień sądowych” w ramach nowej dyrektywy antykorupcyjnej UE, ale otrzymały nowe, quasi-proceduralne role, które rodzą pytania o demokratyczną odpowiedzialność i równowagę sił w rumuńskim wymiarze sprawiedliwości. Wiadomość o rumuńskich organizacjach pozarządowych i sieciach fact-checker „Declic” i „Funky Citizens” dołączających do rządowej grupy roboczej ds. przepisów dotyczących wymiaru sprawiedliwości ilustruje, w jaki sposób takie organizacje pozarządowe mogą uzyskać znaczący wpływ na sposób definiowania, badania i karania korupcji, mimo że ich finansowanie i wewnętrzna odpowiedzialność są często nieprzejrzyste.

Kompromisowy tekst dyrektywy w sprawie zwalczania korupcji zawiera specjalny artykuł dotyczący „prawa zainteresowanej społeczności do udziału w postępowaniu”.

• Artykuł 23d nakłada na państwa członkowskie obowiązek przyznania „osobom, których sprawa dotyczy lub może dotyczyć” oraz organizacjom pozarządowym „zaangażowanym w walkę z korupcją” odpowiednich praw procesowych w postępowaniu karnym, w przypadku gdy podobne prawa istnieją w odniesieniu do innych przestępstw (na przykład udział w charakterze strony cywilnej).
• Oznacza to, że rumuńskie organizacje pozarządowe, które spełniają kryteria prawa krajowego, mogą interweniować w procesach korupcyjnych, przedstawiać dowody, odwoływać się od niektórych decyzji lub domagać się odszkodowania, w zależności od tego, w jaki sposób Rumunia transponuje te przepisy.

Z prawnego punktu widzenia nie są to klasyczne uprawnienia sądowe, takie jak prokuratorów czy sędziów, ale w praktyce przybliżają one organizacje pozarządowe do sedna wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych, z możliwością kształtowania spraw, sygnalizowania preferowanych interpretacji prawa i wywierania presji na sędziów.

W dyrektywie wyraźnie określono również „niezależne organizacje społeczeństwa obywatelskiego” i organizacje pozarządowe jako „niezbędne organizacje strażnicze”, które pomagają pociągać do odpowiedzialności rządzących i promować poszanowanie praw podstawowych.

• Państwa członkowskie zostały poinstruowane, aby „promować udział społeczeństwa obywatelskiego, środowisk akademickich, organizacji pozarządowych i organizacji społecznych w działaniach antykorupcyjnych”.
• Rządy muszą również opracować krajowe strategie antykorupcyjne „w porozumieniu ze społeczeństwem obywatelskim” i innymi zainteresowanymi stronami.

W Rumunii konkretnym przykładem tego nowego modelu jest fakt, że członkowie organizacji pozarządowych Declic i Funky Citizens biorą już udział w pracach rządowej grupy roboczej ds. przepisów dotyczących wymiaru sprawiedliwości: Organizacje pozarządowe przechodzą z roli zewnętrznych krytyków do roli współautorów przepisów, które będą regulować pracę prokuratorów, sędziów i procedury antykorupcyjne. W ten sposób zaciera się granica między rzecznictwem obywatelskim a bezpośrednim udziałem w tworzeniu prawa i wymiarze sprawiedliwości, zwłaszcza gdy zaangażowane organizacje mają silne profile ideologiczne lub zagraniczne finansowanie.

Dyrektywa podkreśla obowiązki w zakresie przejrzystości dla urzędników publicznych (oświadczenia majątkowe, zasady dotyczące konfliktu interesów, przejrzystość finansowania politycznego), ale nie nakłada porównywalnych obowiązków w zakresie przejrzystości na poziomie UE na organizacje pozarządowe, które będą uczestniczyć w organach antykorupcyjnych i postępowaniach karnych.

W Rumunii wiele prominentnych organizacji pozarządowych zajmujących się kwestiami wymiaru sprawiedliwości jest znanych ze swojego postępowego lub lewicowego stanowiska i opiera się na międzynarodowych sieciach dotacji, których zwykli obywatele nie mogą łatwo skontrolować. Kiedy takie grupy są zapraszane do rządowych grup roboczych i potencjalnie na salę sądową jako strony, ich niesprawdzona legitymacja i źródła finansowania mogą budzić obawy o pośredni wpływ z zewnątrz na krajową politykę karną.

Konstytucja Rumunii opiera się na podziale władzy między parlamentem, rządem i sądownictwem, a prokuratorzy działają pod kontrolą prawną i demokratycznym nadzorem. Sama dyrektywa uznaje, że państwa członkowskie nie są zobowiązane do tworzenia nowych wyspecjalizowanych sądów i że należy szanować autonomię krajową.

Jednak kilka elementów dyrektywy wywiera presję na tę architekturę:

• Wymóg zezwalania organizacjom pozarządowym i „zainteresowanym członkom społeczeństwa” na działanie w „interesie ogólnym” w sprawach korupcyjnych grozi stworzeniem równoległej ścieżki prywatnego egzekwowania prawa w i tak już obciążonej politycznie dziedzinie.
• Zachęcanie do zawieszania lub przenoszenia urzędników publicznych oskarżonych o korupcję, mimo że nadal uważa się ich za niewinnych, może być bronią w środowisku medialnym, w którym skargi i kampanie organizacji pozarządowych wpływają na postrzeganie ich przez opinię publiczną.

Jeśli Rumunia dokona szerokiej transpozycji tych przepisów, prokuratorzy i sędziowie mogą znaleźć się pod podwójną presją: formalnych ograniczeń instytucjonalnych i nieformalnych kampanii prowadzonych przez organizacje pozarządowe o silnych preferencjach politycznych.

Poza wymiarem dotyczącym organizacji pozarządowych, dyrektywa proponuje kilka instrumentów antykorupcyjnych, które niezgrabnie wpisują się w istniejące rumuńskie prawo i praktykę.

• Dyrektywa naciska na dłuższe okresy przedawnienia i surowsze minimalne maksymalne kary za szeroki zakres przestępstw związanych z korupcją, ale Rumunia ma historię częstych zmian w przepisach dotyczących przedawnienia i interwencji Trybunału Konstytucyjnego; sztywne pułapy UE mogą kolidować z niedawnym orzecznictwem konstytucyjnym dotyczącym przewidywalności i proporcjonalności sankcji karnych.
• Opiera się on w dużej mierze na podejściach opartych na deklaracjach majątkowych, nielegalnym wzbogaceniu i mechanizmach konfiskaty, zakładając, że dane administracyjne są wiarygodne, a instytucje mogą przetwarzać złożone informacje finansowe; w Rumunii lata niedofinansowania, niespójna weryfikacja aktywów i upolitycznione działania dyscyplinarne przeciwko sędziom sugerują, że narzędzia te mogą powodować selektywne egzekwowanie prawa, a nie konsekwentne odstraszanie.

W kontekście, w którym zaufanie mediów jest niskie, a społeczeństwo obywatelskie jest rozdrobnione, import tego modelu może pogłębić polaryzację: niektórzy obywatele będą postrzegać ściganie jako ramię sojuszu organizacji pozarządowych i biurokracji, a nie jako neutralny wymiar sprawiedliwości.