Subscribe
Posibila aderare a Muntenegrului la Uniunea Europeană în 2028 ridică o întrebare care depășește cu mult granițele Balcanilor de Vest: cum ar trebui să se îmbine extinderea, securitatea europeană și suveranitatea națională?
De treisprezece ani, Uniunea Europeană nu a mai admis niciun nou stat membru. Croația a fost ultima țară care a aderat, în 2013. De atunci, extinderea a rămas o promisiune recurentă la summiturile europene, reafirmată în declarațiile oficiale, dar amânată în repetate rânduri din cauza dezacordurilor politice și a obstacolelor instituționale. Acum, pe malurile Mării Adriatice, această lungă perioadă de inactivitate s-ar putea să se apropie în sfârșit de sfârșit.
La 6 noiembrie 2026, Consiliul Uniunii Europene a anunțat închiderea provizorie a încă două capitole de negociere cu Muntenegru, referitoare la libera circulație a mărfurilor și la siguranța alimentară, precum și la politica veterinară și fitosanitară. Țara a închis astfel provizoriu 23 dintre cele 33 de capitole deschise în cadrul negocierilor de aderare.
Cu două zile înainte, Comisia Europeană prezentase pachetul anual privind extinderea, identificând încheierea negocierilor cu Muntenegru până la sfârșitul anului 2026 ca o perspectivă realistă, cu condiția ca reformele rămase să fie finalizate și să se obțină acordul necesar între statele membre. Calendarul prevăzut ar permite semnarea unui tratat de aderare în 2027, ceea ce ar putea permite Muntenegrului să adere la Uniune în 2028.
Nimic nu a fost încă garantat în mod oficial. Mai rămân de încheiat zece capitole, acordurile provizorii sunt condiționate de finalizarea cu succes a negocierilor în ansamblu, iar orice tratat de aderare trebuie să parcurgă procedurile necesare de aprobare și ratificare.
Cu toate acestea, pentru prima dată după mulți ani, perspectiva unui al douăzeci și optulea stat membru al UE începe să devină ceva mai concret decât un alt angajament politic îndepărtat.
Și acest lucru ne obligă să ne întrebăm la ce fel de Uniune ar putea adera, în cele din urmă, Muntenegru.
De la stagnarea instituțională la necesitatea strategică
Chiar și în octombrie 2023, la summitul de la Granada, guvernele europene și-au reiterat sprijinul pentru extindere, fără a ajunge însă la un acord privind un calendar obligatoriu. Diferențele dintre ele reflectau o dezbatere de lungă durată privind viitorul integrării europene.
Unele guverne au considerat extinderea ca fiind esențială pentru consolidarea stabilității pe întreg continentul. Altele s-au întrebat dacă o Uniune din ce în ce mai diversă ar putea continua să funcționeze eficient fără modificări substanțiale ale instituțiilor și procedurilor sale decizionale.
Dificultățile nu au fost niciodată de natură pur administrativă. Extinderea afectează interesele economice, resursele bugetare, politica agricolă, libera circulație și capacitatea guvernelor naționale de a influența deciziile luate la nivel european.
Invazia pe scară largă a Ucrainei de către Rusia, din februarie 2022, a schimbat treptat termenii acelei dezbateri.
Războiul a readus securitatea teritorială și stabilitatea vecinătății Europei în centrul politicii europene. Țările care se aflaseră ani de zile într-o poziție intermediară, legate de UE prin acorduri de cooperare, dar excluse din instituțiile acesteia, au căpătat o importanță strategică reînnoită.
Concurența cu Rusia, prezența economică tot mai puternică a Chinei și vulnerabilitățile țărilor situate de-a lungul periferiei estice și sud-estice a Europei au contribuit la o reevaluare a extinderii ca instrument al securității continentale.
Schimbarea este vizibilă chiar și în limbajul folosit de instituțiile europene. În comunicatul Consiliului din 6 noiembrie, Thomas Byrne, ministrul de stat irlandez pentru afaceri europene și apărare, a descris extinderea drept o necesitate geopolitică.
Aceasta reprezintă o evoluție semnificativă. Timp de ani de zile, Bruxelles a avut tendința de a prezenta extinderea în primul rând ca un proces de aliniere la legislație, de reformă administrativă și de convergență economică. Astăzi, implicațiile sale asupra poziției strategice a Europei sunt menționate mult mai deschis.
Cu toate acestea, recunoașterea importanței geopolitice a extinderii nu rezolvă cele mai dificile probleme ale acesteia. Ce țări ar trebui să adere? În ce condiții? Și, poate cel mai important, ce structură instituțională ar trebui să adopte o Uniune extinsă?
Muntenegru, Marea Adriatică și securitatea europeană
Muntenegru ocupă o poziție specială în această dezbatere.
Este o țară relativ mică de pe coasta Mării Adriatice, situată într-o regiune în care interesele europene se întrepătrund cu influența istorică a Rusiei, investițiile puterilor externe și disputele moștenite în urma destrămării Iugoslaviei.
Importanța sa strategică nu poate fi evaluată doar pe baza populației, a producției economice sau a teritoriului.
Muntenegru a devenit membru al NATO la 5 iunie 2017. Aderarea sa viitoare la Uniunea Europeană ar completa, prin urmare, angajamentul euro-atlantic existent în materie de securitate cu o integrare politică și economică mai profundă.
În special pentru Italia, evoluțiile din Muntenegru sunt direct legate de stabilitatea regiunii adriatice și a Balcanilor de Vest în ansamblu.
Securitatea maritimă, infrastructura de transport, cooperarea în domeniul energetic și lupta împotriva criminalității organizate sunt aspecte care depășesc cu mult granițele naționale ale Muntenegrului. Acestea afectează țările vecine și, în sens mai larg, capacitatea Uniunii Europene de a-și asigura securitatea în vecinătatea sa sud-estică.
Din această perspectivă, extinderea poate fi privită ca o oportunitate de a consolida cooperarea cu țările a căror stabilitate internă are consecințe directe asupra statelor membre actuale.
Ar fi însă o greșeală să se considere că aderarea la UE elimină în mod automat vulnerabilitățile unei regiuni cu o istorie complexă.
Integrarea instituțională nu elimină disputele bilaterale, nu înlocuiește administrațiile naționale eficiente și nu garantează în mod independent statul de drept. Securitatea europeană depinde, în ultimă instanță, de capacitatea fiecărui stat de a-și exercita responsabilitățile, de a-și aplica legile și de a menține instituții democratice funcționale.
O politică de extindere care ar ignora aceste realități ar risca să confunde integrarea formală cu stabilitatea autentică.
Aderare pe baza meritelor, nu extindere automată
Unul dintre cele mai revelatoare aspecte ale procesului de aderare a Muntenegrului este durata și conținutul negocierilor sale.
Podgorica a depus cererea de aderare la UE în decembrie 2008, a obținut statutul de țară candidată în 2010 și a demarat oficial negocierile în 2012. Procesul a implicat reforme în numeroase domenii de politică, de la concurență și administrația publică până la independența justiției și lupta împotriva corupției.
Pachetul de extindere al Comisiei Europene pentru 2026 subliniază principiul aderării pe baza meritelor. Progresele înregistrate în vederea aderării trebuie să reflecte punerea în aplicare a reformelor, respectarea statului de drept și capacitatea de a aplica în mod eficient legislația europeană.
Acest principiu capătă o importanță și mai mare pe măsură ce extinderea capătă o urgență geopolitică tot mai mare.
Trebuie conciliate două obiective legitime.
În primul rând, este vorba de a oferi țărilor candidate o perspectivă europeană credibilă, menținând stimulentele pentru reforma instituțională, dezvoltarea economică și stabilitatea politică.
Al doilea aspect este acela de a se asigura că urgența strategică nu duce la o aderare prematură sau la slăbirea standardelor pe care statele membre existente sunt ele însele obligate să le respecte.
Muntenegru oferă ocazia de a demonstra că aceste obiective nu trebuie neapărat să fie contradictorii.
Se pot recunoaște progresele realizate fără a ignora reformele neterminate. Sprijinul politic pentru aderare poate coexista cu o verificare riguroasă a performanței instituționale.
Comisia continuă să identifice provocări legate de funcționarea instituțiilor democratice, independența justiției, corupția și criminalitatea organizată.
De asemenea, disputele bilaterale rămân de actualitate. Relațiile dintre Muntenegru și Croația sunt afectate de probleme nerezolvate moștenite din perioada iugoslavă, printre care se numără disputele teritoriale și chestiunile legate de moștenirea războaielor din anii ’90.
Deși Zagrebul susține, în principiu, extinderea către Balcanii de Vest, aceste aspecte demonstrează modul în care relațiile bilaterale pot influența procesul de aderare în ansamblu.
Prin urmare, o abordare credibilă, bazată pe merite, trebuie să evalueze nu numai dacă a fost adoptată o nouă legislație, ci și dacă aceasta este pusă în aplicare în mod efectiv.
Calitatea de membru ar trebui să reprezinte rezultatul unor progrese demonstrate, mai degrabă decât o recompensă politică acordată în avans.
Ucraina și Moldova: Trebuie ca parcursurile lor de aderare să rămână legate?
Progresele înregistrate de Muntenegru se înscriu, de asemenea, într-un context mai larg al extinderii, în care diferențele dintre țările candidate devin din ce în ce mai evidente.
În pachetul privind extinderea prezentat la 4 noiembrie, Comisia a stabilit obiective de negociere distincte. Albania își propune să finalizeze negocierile în 2027, Moldova la începutul anului 2028, iar Ucraina până la sfârșitul anului 2028.
Acestea sunt obiective condiționate pentru finalizarea negocierilor, nu date convenite pentru aderare.
Această distincție este deosebit de importantă pentru Moldova și Ucraina.
În urma depunerii cererilor respective în 2022, ambele țări au înregistrat frecvent progrese paralele în cadrul procesului de integrare europeană. Cu toate acestea, circumstanțele lor geopolitice și provocările instituționale sunt departe de a fi identice.
Ucraina se confruntă în continuare cu un război de amploare, cu implicații profunde asupra securității, finanțelor publice și eventualei integrări economice în Uniune.
Moldova se confruntă cu o serie de vulnerabilități specifice, printre care se numără statutul nerezolvat al Transnistriei și presiunile externe continue.
Faptul că procesele lor de aderare ar putea avansa în ritmuri diferite nu ar trebui interpretat neapărat ca o diminuare a sprijinului european acordat oricăreia dintre cele două țări.
Ar putea, dimpotrivă, să reflecte aplicarea consecventă a unui principiu fundamental: fiecare candidat ar trebui evaluat în funcție de propriile sale reforme, de gradul său de pregătire instituțională și de implicațiile aderării sale.
Solidaritatea politică și evaluarea tehnică a aderării au scopuri diferite. Confundarea acestora ar putea slăbi credibilitatea ambelor.
Uniunea Europeană poate continua să sprijine suveranitatea și securitatea Ucrainei, recunoscând totodată că condițiile care stau la baza eventualei sale aderări necesită o evaluare separată și riguroasă.
Același principiu se aplică și în cazul Moldovei, al Albaniei și al tuturor celorlalte țări candidate.
O politică credibilă de extindere nu poate depinde exclusiv de grupări geografice, de simbolism politic sau de termene comune. Ea trebuie să-și păstreze capacitatea de a face distincție între diferitele contexte naționale.
Extinderea Europei înseamnă și stabilirea modului în care aceasta ar trebui guvernată
Există, însă, o altă chestiune care nu poate fi amânată la nesfârșit: structura instituțională a unei Uniuni Europene extinse.
Aderarea unor țări noi redeschide inevitabil dezbaterile privind regulile de luare a deciziilor, bugetul comun, distribuirea resurselor și echilibrul de putere între instituțiile europene și guvernele naționale.
De ani de zile, anumite aspecte ale dezbaterii europene au asociat extinderea cu modificările aduse procedurilor de vot, în special în domeniile politice în care unanimitatea rămâne o condiție necesară.
Susținătorii acestor reforme susțin că o Uniune mai mare va necesita mecanisme mai rapide și mai eficiente pentru a preveni paralizia instituțională.
Preocupările lor merită analizate. Procesul decizional poate deveni mai complicat pe măsură ce numărul statelor membre crește, mai ales atunci când interesele naționale sunt divergente.
Însă eficiența nu poate fi analizată separat de legitimitatea democratică.
Capacitatea guvernelor naționale de a participa în mod semnificativ la deciziile care afectează interesele naționale esențiale nu reprezintă doar o complicație administrativă. Aceasta face parte din echilibrul constituțional și politic pe care se bazează cooperarea europeană.
Acest aspect este deosebit de relevant din perspectiva conservatorismului european.
Declarația de la Reykjavík a Partidului Conservatorilor și Reformiștilor Europeni descrie o Europă a națiunilor independente care cooperează în beneficiul reciproc, păstrându-și în același timp identitatea și integritatea.
Recunoaște legitimitatea democratică a statului-națiune și susține principiul conform căruia autoritatea politică ar trebui exercitată la cel mai mic nivel posibil.
O astfel de abordare nu implică neapărat o opoziție față de extindere.
Mai degrabă, acesta oferă un cadru pentru evaluarea consecințelor sale instituționale.
Cooperarea europeană poate fi consolidată fără a se porni de la premisa că fiecare nouă provocare necesită transferul de competențe suplimentare către instituțiile supranaționale.
Într-adevăr, o Uniune extinsă ar putea avea o nevoie și mai mare de mecanisme care să respecte diferențele naționale și să asigure o participare democratică semnificativă.
Această chestiune este deosebit de importantă pentru statele membre mai mici. Ponderea lor demografică limitată face ca o reprezentare eficientă în cadrul instituțiilor comune să fie deosebit de valoroasă.
O Europă formată din douăzeci și opt sau mai multe țări ar cuprinde, în mod inevitabil, o gamă mai largă de experiențe istorice, priorități economice și tradiții politice.
Faptul că această diversitate este considerată o sursă de forță sau un obstacol care trebuie depășit va influența direcția viitoarelor reforme instituționale.
Există o diferență fundamentală între îmbunătățirea cooperării dintre democrațiile suverane și tratarea autonomiei lor politice continue ca pe o problemă care trebuie rezolvată.
Al douăzeci și optulea stat membru și alegerea nerezolvată a Europei
Muntenegru ar putea deveni prima țară care aderă la Uniunea Europeană după Croația.
Perspectiva aderării în 2028 face acum parte dintr-un calendar instituțional concret, deși realizarea acesteia rămâne condiționată de finalizarea negocierilor, de reformele necesare și de deciziile ulterioare ale statelor membre.
Cu toate acestea, importanța acestei evoluții depășește granițele orașului Podgorica.
După ani în care extinderea părea blocată între promisiuni politice și obstacole procedurale, Uniunea Europeană tratează din nou integrarea țărilor vecine ca pe un element important al securității continentale.
Această schimbare reflectă un context geopolitic modificat, dar readuce în prim-plan și unele întrebări vechi.
Cum ar trebui evaluată gradul de pregătire al țărilor candidate? Ce responsabilități financiare și instituționale va genera extinderea? Cum poate fi menținută responsabilitatea democratică pe măsură ce Uniunea se extinde? Și cum ar trebui conciliate interesele legitime ale statelor membre cu necesitatea unei acțiuni comune eficiente?
Posibila aderare a Muntenegrului va constitui un prim test pentru această abordare reînnoită.
Dezbaterea nu ar trebui redusă la o alegere între o extindere nelimitată și o excludere permanentă. Ea vizează condițiile în care cooperarea europeană poate deveni mai eficientă, păstrând în același timp fundamentele democratice ale statelor sale membre.
Așadar, adevărata problemă nu este pur și simplu când Uniunea Europeană va reveni la douăzeci și opt de state membre.
Întrebarea este dacă extinderea va contribui la construirea unui parteneriat mai sigur și mai eficient între națiunile suverane europene sau dacă va deveni un nou prilej de a reveni asupra centralizării autorității politice sub presiunea urgențelor geopolitice.
Întrebarea nu este doar când va adera Muntenegru la Uniunea Europeană, ci și ce fel de Uniune îl va aștepta atunci când va adera.