Försvarsgruppen som aldrig blev av: Europa behöver kapacitet, inte ännu en styrkommitté

Det snabba tillbakadragandet av expertgruppen, som Kaja Kallas har meddelat, visar inte att det europeiska samarbetet är onödigt. Det visar tvärtom på det akuta behovet av att klargöra ansvarsfördelning, prioriteringar och förväntade resultat. Europa har nu både finansiering och verktyg. Det som fortfarande saknas är förmågan att snabbt omvandla dem till en trovärdig avskräckande kraft.

Den 1 september, efter det informella mötet mellan EU:s försvarsministrar i Wicklow, tillkännagav Kaja Kallas inrättandet av en ny högnivågrupp för försvar. Gruppen skulle samla ledande politiska och militära företrädare från flera europeiska länder, samt representanter från Storbritannien och Ukraina, för att föreslå sätt att snabbare åtgärda Europas brister i konventionell försvarsförmåga inom Nato.

Den höga representanten hade pekat på ett verkligt problem. Som hon själv medgav innebär ökade utgifter inte automatiskt en garanti för framgång. Europa står fortfarande inför allvarliga brister när det gäller luftförsvar, ammunition och operativ beredskap. Under samma presskonferens påpekade Kallas att det rådde brist på luftförsvarsinterceptorer överallt och att de europeiska länderna inte agerade tillräckligt snabbt. Den analys som framgick av det officiella protokollet från hennes uttalanden var svår att bestrida.

Men gruppen kom aldrig att bildas. Presentationen, som var planerad till den 7 september, ställdes in bara några timmar före evenemanget. Enligt Defense Newshade Frankrike, Tyskland och Italien framfört starka invändningar. Vissa regeringar ska enligt uppgift ha befarat att panelen skulle dubblera det arbete som redan utförs av Europeiska kommissionen, Europeiska utrikestjänsten, Europeiska försvarsbyrån och Nato.

Denna händelse förtjänar varken hån eller en alltför förenklad tolkning. Kallas hade rätt i att kräva snabbare åtgärder. Medlemsstaterna hade dock också rätt att fråga vilket politiskt mandat det nya organet skulle ha, inför vem det skulle vara ansvarigt och hur dess rekommendationer skulle passa in i befintliga processer. Inom försvarspolitiken innebär brådska inte att behovet av legitimitet försvinner. Det gör legitimiteten ännu viktigare.

Ett redan överbefolkat institutionellt landskap

Fallet är särskilt betydelsefullt eftersom det sammanfaller med publiceringen av en ny granskning från Europeiska revisionsrätten, EU:s försvarspolitik i fokus. Rapporten beskriver ett Europa som inte längre står stilla. Mellan 2020 och 2025 ökade EU-medlemsstaternas försvarsutgifter med cirka 79 procent. För perioden 2021–2027 anslog unionen 11,3 miljarder euro till försvarsrelaterade program, omfördelade uppskattningsvis 20,6 miljarder euro från andra fonder till försvarsändamål och ställde upp till 150 miljarder euro till förfogande i form av lån.

Pengarna börjar alltså strömma in. Antalet verktyg har också ökat: Europeiska försvarsfonden, PESCO, SAFE, program för ammunitionsproduktion, gemensam upphandling, program för militär rörlighet och olika industriella initiativ. Dessa kompletterar nationella åtgärder och Natos planering.

Revisionsrätten konstaterar dock fortfarande att lagren av ammunition och missiler är otillräckliga, att tillverkningstiderna är långa, att man är beroende av leverantörer utanför Europa och att det finns flaskhalsar i transportinfrastrukturen. Revisionsrättens viktigaste slutsats gäller inte hur mycket pengar som avsatts, utan hur dessa medel omsätts i konkreta resultat. Anslag och utgiftsmål skapar inte omedelbart operativ kapacitet.

Domstolen påpekar också att EU:s försvarspolitik präglas av ett komplext institutionellt ramverk och styrning på flera nivåer, vilket skapar betydande samordningsproblem och ökar risken för överlappande ansvarsområden. Det är just denna svårighet som Kallas-initiativet belyser. En ny styrkommitté kan tyckas vara en dynamisk lösning, men den blir kontraproduktiv när ingen kan förklara vad den ska besluta om, vilka befintliga verksamheter den ska ersätta eller vem som kommer att hållas politiskt ansvarig för dess slutsatser.

Europa kan inte mäta sina framsteg genom att räkna strategier, arbetsgrupper och förkortningar. Framstegen måste mätas i aktiva produktionslinjer, långsiktiga avtal, tillgängliga avvärjningsmissiler, interoperabla system, utbildad personal och infrastruktur som gör det möjligt att snabbt förflytta trupper och utrustning över hela kontinenten.

Samarbetet får inte skymma ansvaret

Att motsätta sig en ökning av antalet nya organ innebär inte att man stöder 27 isolerade försvarsstrategier. Inget europeiskt land kan på egen hand på ett effektivt sätt bära kostnaderna för missilförsvar, säker satellitkommunikation, hypersonisk teknik eller avancerade obemannade system. Samarbete är oundgängligt.

Men samarbete innebär att man fördelar arbetet på ett rationellt sätt. Det innebär inte att man automatiskt ska överlåta varje fråga till en högre institutionell nivå.

Europeiska unionen förfogar över användbara verktyg för att stödja forskning, stimulera den aggregerade efterfrågan, underlätta gemensamma upphandlingar, finansiera infrastruktur med dubbla användningsområden och stärka de industriella leveranskedjorna. EU kan bidra till standardisering och minska de hinder som fortfarande splittrar den europeiska försvarsmarknaden. EU kan också utnyttja sin ekonomiska tyngd för att förse företagen med de långsiktiga och förutsägbara order som krävs för att motivera nya fabriker och ökad produktionskapacitet.

Militär planering, kapacitetsmål och befälsstrukturer måste dock fortsatt vara förenliga med Nato, där 23 av EU:s 27 medlemsstater ingår. Vid toppmötet i Haag åtog sig de allierade att senast 2035 avsätta 5 procent av BNP till försvar och säkerhet: minst 3,5 procent till centrala militära behov och upp till 1,5 procent till infrastruktur, motståndskraft och den försvarsindustriella basen. Enligt Natos officiella förklaring ska medlemsländerna dessutom lägga fram årliga planer som visar en trovärdig väg mot dessa mål.

Detta är den centrala politiska frågan. Försvaret är inte ett vanligt regleringsområde. Det innebär insats av väpnade styrkor, fördelning av betydande offentliga resurser och, under extrema omständigheter, beslut som påverkar medborgarnas liv och statens överlevnad. Det slutgiltiga ansvaret måste därför förbli tydligt: regeringar som är ansvariga inför parlament och väljare, och som verkar inom ramen för allianser som upprättats genom frivilligt ingångna fördrag.

Revisionsrätten konstaterar själv att försvarsfrågorna i EU-fördragen tydligt förankras i medlemsstaternas suveränitet och att EU:s försvarspolitik i grunden fortfarande är mellanstatlig. Detta är inte bara en föråldrad begränsning som kan kringgås genom administrativa knep. Det följer av den nationella säkerhetens natur och av den demokratiska legitimitet som krävs för att utöva militär makt.

Mer pengar kräver större ansvarsskyldighet

Debatten kommer att bli ännu viktigare under förhandlingarna om EU:s nästa långsiktiga budget. Den 10 september påminde Ursula von der Leyen om att kommissionen har föreslagit 131 miljarder euro för försvar, säkerhet och rymd – fem gånger så mycket som de medel som för närvarande finns tillgängliga. Detta är ett förslag, inte ett slutgiltigt beslut, men det visar tydligt i vilken riktning Bryssel avser att gå. I sitt tal i Paris betonade kommissionsordföranden också behovet av att förse den europeiska industrin med en stabil efterfrågan så att den kan investera i stor skala.

En sådan ambition kan visa sig vara värdefull, men utsikterna till avsevärt ökade anslag gör det ännu mer nödvändigt med en tydlig ansvarsfördelning. Vem ska fastställa prioriteringarna? Utifrån vilka operativa krav? Hur ska resultaten mätas? Vilket organ ska granska hur medlen används? Och hur ska man förhindra att nationella incitament, EU-medel och Natos planering finansierar konkurrerande eller överlappande program?

Ansvarsfull konservatism innebär inte att man automatiskt svarar ”nej” varje gång ett gemensamt utgiftsförslag läggs fram. Den ställer istället frågan om varje euro kommer att ge en verifierbar strategisk effekt och om varje maktutövning åtföljs av politiskt ansvar. Ett program bör inte bedömas utifrån hur högtidligt det lanseras, utan utifrån om det resulterar i fungerande utrustning inom en tidsram som är anpassad till hotbilden.

Europa måste också förhindra att prioriteringen av den egna försvarsindustrin blir ett dogm som står i vägen för akuta operativa behov. Att stärka kontinentens industriella bas är avgörande om farliga beroenden ska kunna minskas. Men när en akut nödvändig kapacitet ännu inte finns tillgänglig hos europeiska leverantörer måste ansvarsfulla regeringar ha frihet att köpa in det de behöver, samtidigt som de säkerställer interoperabilitet, underhåll och kontroll över kritisk teknik. Revisionsrätten efterlyser likaså en balans mellan långsiktig industriell självständighet och kortsiktiga militära behov.

Försvaret måste bedömas utifrån resultaten

Att högnivågruppen har upplösts ger inget svar på den fråga som fick Kallas att föreslå dess inrättande. Hur kan Europa snabbare överbrygga sina kapacitetsbrister? Svaret kommer dock knappast att framgå av ännu en rapport utarbetad av framstående personligheter.

Utgångspunkten bör vara de prioriteringar som redan har fastställts: luft- och missilförsvar, ammunition, drönare, elektronisk krigföring, underhåll, militär rörlighet, skydd av kritisk infrastruktur och säkra rymdresurser. För varje område bör det finnas en ansvarig stat eller grupp av stater, ett krav som man enats om inom Nato, en tidsplan för industrin, tillräckligt långsiktiga kontrakt samt offentliga kriterier mot vilka framstegen kan mätas.

Europeiska unionen kan fungera som en industriell och finansiell multiplikator för denna insats. Nato måste säkerställa operativ samstämmighet. Medlemsstaterna måste tillhandahålla styrkorna, fatta besluten och förbli demokratiskt ansvariga för dem. När dessa tre nivåer samarbetar enligt tydligt definierade ansvarsområden blir Europa starkare. När de konkurrerar om att styra samma politik ökar antalet möten samtidigt som den nödvändiga kapaciteten dröjer.

Lärdomen från den senaste veckan är inte att Europa bör samarbeta mindre. Den är att Europa måste organisera samarbetet på ett mer effektivt sätt och bedöma det utifrån konkreta resultat. En ny institution kan ta fram ännu ett dokument. Ett välstrukturerat avtal kan resultera i ett avvärjningssystem, ett säkert kommunikationsnätverk eller en stridsberedd brigad. I dagens strategiska läge är det den skillnaden som spelar roll.