Subscribe
Rom nämner ihållande risker för terroristinfiltration och sekundära migrationsrörelser då tillfälliga kontroller vid luft- och sjögränser fortfarande gäller enligt Schengenreglerna.
Italien har förlängt de tillfälliga gränskontrollerna mot Spanien i ytterligare 15 dagar och upprätthållit kontrollerna av flyg- och sjöförbindelser mellan de två länderna mitt i fortsatt oro över den inre säkerheten och den möjliga infiltrationen av terrorister via irreguljära migrationsrutter.
Inrikesminister Matteo Piantedosi tillkännagav förlängningen den 15 september efter en utvärdering av Italiens kommitté för analys av invandring och gränssäkerhet. Rom meddelade formellt beslutet till Europeiska kommissionen och inrikesministrarna i de övriga EU-medlemsstaterna.
Enligt inrikesministeriet har de säkerhetsförhållanden som ledde till att kontrollerna infördes ännu inte upphört. Myndigheterna fortsätter att identifiera ”högriskprofiler” för den inre säkerheten, samtidigt som det finns farhågor för att irreguljära migrationsströmmar potentiellt skulle kunna utnyttjas av personer med kopplingar till terroristorganisationer.
Åtgärden innebär ett tillfälligt återinförande av kontroller vid de inre gränserna snarare än, strängt taget, ett upphävande av Italiens medlemskap i Schengenområdet. Enligt Schengengränsförordningen tillåter de deltagande staterna normalt att personer passerar deras inre gränser utan systematiska kontroller. EU-lagstiftningen tillåter dock regeringar att tillfälligt återinföra kontroller när ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten har konstaterats.
Sådana åtgärder måste förbli undantagsfall. I EU-lagstiftningen anges att kontroller vid de inre gränserna ska användas endast som en sista utväg och måste uppfylla kraven på nödvändighet och proportionalitet. Deras geografiska omfattning och varaktighet bör dessutom begränsas till vad som är absolut nödvändigt för att hantera det konstaterade hotet.
De italiensk-spanska åtgärderna har sitt ursprung i den migrationskris som uppstod kring Ceuta, den spanska autonoma staden vid den nordafrikanska kusten som gränsar till Marocko. Italien införde inledningsvis gränskontroller från och med den 1 augusti till följd av en kraftig ökning av antalet olagliga inresor till den spanska enklaven och farhågor om att vissa migranter därefter skulle kunna ta sig vidare genom Schengenområdet mot andra europeiska länder.
I slutet av augusti utvidgade Rom sedan kontrollerna. Vid den tidpunkten erkände inrikesministeriet att Spanien och Europeiska unionen vidtagit åtgärder för att stabilisera situationen, men drog samtidigt slutsatsen att de omständigheter som motiverade ytterligare försiktighetsåtgärder ännu inte hade avtagit i tillräcklig utsträckning.
Den senaste förlängningen visar att de italienska säkerhetsmyndigheterna fortfarande är försiktiga. Oron gäller inte bara antalet olagliga inresor, utan även det som europeiska myndigheter beskriver som ”sekundära förflyttningar”: migranter som tar sig in i Schengenområdet via ett land och därefter utan tillstånd reser vidare till en annan medlemsstat.
Terrorismen tillför en separat och mer känslig säkerhetsdimension. I den reviderade Schengengränskoden anges uttryckligen att terroristincidenter eller hot om terrorism hör till de omständigheter som kan utgöra ett allvarligt hot mot den inre säkerheten. Att en sådan rättslig grund finns innebär dock inte att irreguljär migration i sig likställs med terrorism. Myndigheterna bedömer snarare risken för att okontrollerade förflyttningar kan skapa sårbarheter som kan utnyttjas av farliga individer.
Konflikten belyser också en mer övergripande utmaning som Schengen står inför. Europas gränsfria område är en av EU:s mest påtagliga framgångar, som gör det möjligt för hundratals miljoner invånare att resa mellan de deltagande länderna utan rutinmässiga kontroller vid de inre gränserna. Ändå har regeringarna i allt högre grad tillgripit tillfälliga kontroller som svar på terrorism, irreguljär migration, organiserad brottslighet och geopolitisk instabilitet.
Italien genomför för närvarande separata gränskontroller vid sin landgräns mot Slovenien och hänvisar till risker som bland annat terroristinfiltration längs den västra Balkanrutten, irreguljär migration och kriminella människosmugglingsnätverk. Andra Schengenländer har infört gränskontroller vid olika inre gränser av säkerhetsskäl och av migrationsrelaterade skäl.
Spanien har under tiden också anmält tillfälliga kontroller som berör landets inre luft- och sjögränser mot Italien, vilket belyser de bilaterala konsekvenserna av den rådande säkerhetssituationen.
Den centrala frågan är därför hur länge de undantagsbestämmelserna kommer att vara nödvändiga. Enligt EU-rätten krävs det att regeringarna, vid upprepade förlängningar, fortsätter att visa att hotet kvarstår och att gränskontrollerna fortfarande står i proportion till detta. Alternativa åtgärder, däribland ett intensifierat polissamarbete och riktade kontroller från brottsbekämpande myndigheter, måste också övervägas.
För tillfället tyder Piantedosis beslut på att Rom anser att villkoren för att återgå till fullt normala Schengenförfaranden med Spanien ännu inte är uppfyllda. Den ytterligare 15-dagarsperioden ger de italienska myndigheterna ytterligare tid att följa utvecklingen i Spanien, migrationsströmmarna i Europa och underrättelsebedömningar avseende eventuella säkerhetshot.
Alessandro Fiorentino