Europa zmienia kurs w kwestii migracji: linia Meloniego zwycięża w Strasburgu

Przez lata w Europie dyskutowano na temat migracji tak, jakby jedynym możliwym rozwiązaniem była redystrybucja: przenoszenie nielegalnych migrantów z jednego państwa członkowskiego do drugiego, radzenie sobie z sytuacjami kryzysowymi dopiero po ich wybuchu oraz proszenie krajów granicznych o przejęcie ciężaru, podczas gdy reszta kontynentu debatowała nad zasadami. 17 czerwca w Strasburgu ten sposób myślenia poniósł zdecydowaną porażkę polityczną. Parlament Europejski zatwierdził nowe rozporządzenie UE w sprawie powrotów, które stanowi jeden z najwyraźniejszych zwrotów w europejskiej polityce migracyjnej w ostatnich latach.

Głosowanie w Izbie miało duże znaczenie polityczne: 418 głosów za, 218 przeciw i 30 wstrzymujących się. Nie była to marginalna zmiana ani techniczna kwestia ukryta w brukselskiej biurokracji. Było to głosowanie, które otwarcie na nowo zdefiniowało równowagę między prawem do azylu, obowiązkiem przestrzegania prawa międzynarodowego oraz koniecznością zapewnienia faktycznej wykonalności nakazów wydalenia. Po raz pierwszy od dłuższego czasu Europa przyznała się do prostego faktu: system migracyjny, który nie jest w stanie odesłać osób nieuprawnionych do pobytu, nie jest systemem poważnym.

Nowe rozporządzenie ma na celu uproszczenie i przyspieszenie procedur dotyczących powrotu obywateli państw trzecich przebywających nielegalnie w Unii Europejskiej. Jego najważniejsze przepisy zmierzają w jasnym kierunku. Osoby, które otrzymają decyzję o powrocie, będą musiały współpracować z organami krajowymi i opuścić terytorium danego państwa członkowskiego – albo natychmiast, albo w wyznaczonym terminie. Zatrzymanie będzie możliwe, na podstawie indywidualnej oceny, w przypadku ryzyka ucieczki, braku współpracy lub zagrożenia dla bezpieczeństwa. Maksymalny okres zatrzymania wyniesie 24 miesiące, z możliwością dodatkowego przedłużenia w określonych okolicznościach.

W tekście wprowadzono również europejski nakaz powrotu, mający na celu ułatwienie współpracy między państwami członkowskimi oraz zwiększenie skuteczności decyzji krajowych w całej strefie Schengen. Jest to kwestia o kluczowym znaczeniu. Do tej pory jedną ze strukturalnych słabości polityki migracyjnej UE była fragmentacja: decyzja podjęta w jednym kraju mogła stracić znaczną część swojej praktycznej mocy, gdy dana osoba przeniosła się gdzie indziej. Nowe ramy mają na celu wyeliminowanie tej luki poprzez zapewnienie państwom członkowskim skuteczniejszych narzędzi do uznawania decyzji o powrocie i podejmowania działań w związku z nimi.

Jednak najważniejszym elementem z politycznego punktu widzenia jest otwarcie ośrodków powrotowych w krajach trzecich. Zgodnie z rozporządzeniem państwa członkowskie będą mogły zawierać umowy z państwami spoza UE, które wyrażą gotowość do przyjmowania osób objętych decyzjami o powrocie, z wyłączeniem małoletnich bez opieki. Porozumienia te muszą być zgodne z prawami człowieka, prawem międzynarodowym oraz zasadą non-refoulement. Mimo to przesłanie polityczne jest jednoznaczne: Europa nie ogranicza się już wyłącznie do zarządzania nielegalną migracją w obrębie swoich granic. Zaczyna budować zewnętrzny wymiar działań związanych z powrotami.

Właśnie na tym aspekcie rząd włoski pod przewodnictwem Giorgii Meloni kładł nacisk od początku kadencji. Rzym argumentował, że migracją można zarządzać wyłącznie w oparciu o trzy filary: ochronę granic zewnętrznych, współpracę z krajami pochodzenia i tranzytu oraz wiarygodne odsyłanie osób, które nie mają prawnego tytułu do pobytu. Porozumienie z Albanią, ostro atakowane przez lewicę we Włoszech i za granicą, stanowiło część tej strategii. Wczorajsze głosowanie w Strasburgu pokazuje, że to, co odrzucano jako włoski wyjątek, staje się obecnie instrumentem europejskim.

Giorgia Meloni natychmiast uznała ten wynik za polityczne zwycięstwo Włoch. Premier określiła przyjęcie rozporządzenia jako wielki sukces w Europie i podkreśliła, że możliwość otwierania ośrodków powrotowych w krajach trzecich wpisuje się w kierunek wytyczony przez rząd włoski w ramach protokołu z Albanią. Jej przesłanie było jasne: Włochy obiecały zmienić podejście Europy do migracji, a teraz ta zmiana znalazła odzwierciedlenie w prawie.

Partia „Fratelli d’Italia” przedstawiła to głosowanie w podobny sposób. Galeazzo Bignami, przewodniczący frakcji FdI w Izbie Deputowanych, stwierdził, że Unia Europejska w końcu zmierza w kierunku zasad, które rząd włoski postawił w centrum debaty: skuteczniejsze narzędzia w zakresie odsyłania nielegalnych imigrantów, szybsze procedury, współpraca z krajami trzecimi oraz działania przeciwko nadużyciom. Lucio Malan, przewodniczący klubu senackiego FdI, również określił wynik głosowania jako potwierdzenie, że droga obrana przez rząd Meloniego w kwestii odsyłania nielegalnych imigrantów jest właściwa.

W Strasburgu Carlo Fidanza, przewodniczący delegacji partii Fratelli d’Italia w Parlamencie Europejskim, przedstawił najbardziej jednoznaczną polityczną interpretację wyników głosowania. Podkreślił, że wynik ten jest efektem pracy FdI w Parlamencie Europejskim oraz działań włoskiego rządu w Radzie. Według Fidanzy Włochy pokazały, że potrafią wyznaczać kierunek działań w Europie. Jego stwierdzenie, że „model Meloni może zwyciężyć w Europie”, oddaje szersze znaczenie tego głosowania: nie jest to jedynie sukces legislacyjny, ale także zmiana kulturowa i polityczna.

Nicola Procaccini, współprzewodniczący grupy Europejskich Konserwatystów i Reformatorów oraz poseł do Parlamentu Europejskiego z ramienia partii Fratelli d’Italia, już podczas debaty w Strasburgu przewidział znaczenie tej reformy. Opisał rozporządzenie w sprawie powrotów jako jeden z najważniejszych etapów szerszej reformy europejskiego podejścia do migracji. Dla Procacciniego zmiana ta jest uderzająca: jeszcze kilka lat temu wydawało się niemal niemożliwe, by UE odeszła od podejścia skupionego głównie na relokacji i zarządzaniu sytuacjami kryzysowymi. Obecnie Unia dyskutuje nad silniejszymi instrumentami, ośrodkami odesłania oraz praktycznym egzekwowaniem przepisów.

Podział w Parlamencie Europejskim potwierdza charakter tej zmiany. Rozporządzenie poparły ugrupowania centroprawicowe i prawicowe, w tym Europejska Partia Ludowa oraz Europejscy Konserwatyści i Reformatorzy. Z drugiej strony znaczna część lewicy sprzeciwiła się temu rozwiązaniu, przedstawiając je jako zagrożenie dla praw i krok w kierunku nadmiernej eksternalizacji. Krytyka ta mija się jednak z sednem sprawy. Polityka migracyjna oparta na zasadach nie może sprowadzać się wyłącznie do prawa do wjazdu; musi ona również obejmować obowiązek opuszczenia terytorium w przypadku odrzucenia wniosku o azyl.

Zbyt długo Europa żyła w sprzeczności. Głosiła, że nie każdy ma prawo do pozostania, ale brakowało jej woli i narzędzi, by egzekwować tę zasadę. Wynik był do przewidzenia: niski odsetek powrotów, presja na kraje graniczne, rozwój nielegalnych sieci, utrata zaufania wśród obywateli oraz pole do radykalizacji. System humanitarny bez egzekwowania przepisów staje się niemożliwy do utrzymania. System prawny bez konsekwencji staje się czysto symboliczny. Granica bez kontroli przestaje być granicą.

Nowe rozporządzenie nie rozwiązuje wszystkich problemów. Powroty będą nadal zależały od współpracy z krajami pochodzenia i tranzytu. Umowy z państwami trzecimi będą musiały być negocjowane, monitorowane i wdrażane. Administracje krajowe będą musiały skutecznie wykorzystywać dostępne narzędzia. Sądy będą nadal odgrywać swoją rolę, a prawa podstawowe pozostaną wiążącymi ramami prawnymi. Zmienił się jednak kierunek polityczny. Unia Europejska w końcu uznaje, że legalność należy przywrócić nie tylko w momencie wjazdu, ale także w momencie wydalenia.

Właśnie dlatego to głosowanie ma znaczenie wykraczające poza kwestie techniczne. Pokazuje ono, że środek ciężkości w Europie uległ przesunięciu. Język kontroli, odpowiedzialności i realizmu nie ogranicza się już do stolic państwowych, którym zarzuca się zbytnią surowość. Wkracza on do europejskich ram prawnych. To, co włoska lewica i znaczna część europejskiej postępowej elity potępiały niegdyś jako niemożliwe, nieludzkie lub nieeuropejskie, jest obecnie przyjmowane przez samą Unię.

Dla Włoch jest to również kwestia wiarygodności narodowej. Rząd Meloniego przekształcił migrację z krajowego stanu wyjątkowego w europejską kwestię polityczną. Podkreślał, że nie można pozostawić regionu Morza Śródziemnego samemu sobie, że należy zlikwidować model biznesowy przemytników oraz że osoby niekwalifikujące się do ochrony nie mogą po prostu zniknąć w cieniu kontynentu. Wczorajsze głosowanie nie tylko potwierdza słuszność włoskiego stanowiska, ale także je wzmacnia.

Prawdziwym sprawdzianem będzie wdrożenie. Rada musi formalnie przyjąć ten tekst, a następnie rozporządzenie zostanie opublikowane w Dzienniku Urzędowym. Oczekuje się, że niektóre przepisy, w tym dotyczące ośrodków deportacyjnych i zewnętrznego wymiaru deportacji, zaczną obowiązywać natychmiast, podczas gdy inne będą wymagały okresu przejściowego. Jednak kierunek działań legislacyjnych został już wyznaczony.

Europa od lat próbowała pogodzić sprzeczności: otwartą retorykę, słabe kontrole, nierównomierną solidarność i ograniczone korzyści. Skutkiem tego było niezadowolenie wszystkich stron. Nowe rozporządzenie stanowi próbę przywrócenia porządku, wiarygodności i odstraszającego charakteru. Stwierdza ono, że prawo do azylu musi być chronione, ale nadużycia nie mogą być nagradzane. Stwierdza również, że granice muszą być zarządzane, a nie tylko opisywane. Przede wszystkim stanowi on, że prawo europejskie musi być egzekwowane.

W Strasburgu stanowisko Meloniego nie tylko pozwoliło jej wygrać spór. Stało się ono integralną częścią struktury europejskiej polityki migracyjnej. Dla kontynentu, który zbyt często mylił współczucie z bezsilnością, jest to punkt zwrotny.