Subscribe
Inom ramen för den europeiska migrationspolitiken utgör det faktum att Europeiska unionens råd nyligen godkände nya regler om återvändande och användningen av tredjeländer som säkra destinationer ett avgörande steg i uppbyggnaden av ett mer centraliserat, bindande och målinriktat system för kontroll av de yttre gränserna. De åtgärder som diskuterats och antagits innebär ett paradigmskifte som inte bara påverkar hanteringen av ansökningar om internationellt skydd, utan även strategier för att externalisera migrationsfenomenet, med betydande rättsliga och politiska konsekvenser. I detta scenario intar Italien en särskilt central position, inte bara som gränsstat utan också som en aktör som har främjat innovativa tillvägagångssätt, inklusive det bilaterala avtalet med Albanien, som nu har blivit en referensmodell i det nya europeiska regelverket.
DEN EUROPEISKA AVKASTNINGSREGLERINGEN: MÅL, VERKTYG OCH REGELÄNDRINGAR
Den nya återvändandeförordningen har sin grund i behovet av att effektivisera utvisningsförfarandena och standardisera tillämpningen av dem i medlemsstaterna. För närvarande verkställs endast en bråkdel av återvändandebesluten, en brist som EU-institutionerna tolkar som ett symptom på administrativ ineffektivitet, inkonsekvenser i lagstiftningen och hinder i samarbetet med migranternas ursprungsländer. Förordningen syftar till att göra varje beslut om återvändande automatiskt giltigt i hela unionen och därmed övervinna den fragmentering som för närvarande kräver att förfarandet måste återupptas om en person flyttar inom EU. Det införs också en rad strängare åtgärder mot migranter som inte samarbetar med verkställigheten av återvändanden. I sådana fall kommer medlemsländerna att kunna dra in arbetstillstånd och införa straffrättsliga påföljder, inklusive frihetsberövande. Samtidigt stärker förordningen de verktyg som används för att utöva påtryckningar på tredjeländer som inte underlättar återvändandet av sina medborgare, vilket också påverkar bilaterala förbindelser och viseringsordningar. Det är därför ett system som syftar till att uppnå avskräckande effekt, snabba förfaranden och enhetlighet utan att för den skull bortse från potentiella humanitära risker, särskilt när det gäller omplacering av personer till länder som de inte har några band till.
NAV FÖR REPATRIERING OCH OUTSOURCING AV MIGRATIONSHANTERING
En av de mest innovativa aspekterna av det godkända paketet är införandet av nav för repatriering i tredje land. Dessa anläggningar, som kan vara antingen tillfälliga eller permanenta, utgör en viktig del av den europeiska strategin för att externalisera hanteringen av migrationsflöden. Möjligheten att skicka irreguljära migranter till andra länder än deras ursprungsländer – förutsatt att de anses vara säkra och omfattas av bilaterala avtal – innebär en betydande förändring av den europeiska strategin, där modeller som redan testats i andra regioner i världen används. Kriteriet om ”anknytning” mellan den sökande och tredjelandet, som tidigare krävdes för att föreslå en överföring, har tagits bort. Medlemsstaterna kan nu ingå avtal med länder utanför EU som är villiga att stå som värd för transit- eller förvarscentraler, vilket öppnar för scenarier där handläggningen av ansökan, bedömningen av tillåtlighet och eventuella repatrieringsförfaranden äger rum utanför EU:s territorium. Detta system syftar till att minska trycket på medlemsstaternas administrativa system och att motverka irreguljära avgångar genom att se till att ankomsten till Europa inte automatiskt garanterar tillgång till territorium eller det vanliga asylförfarandet.
BEGREPPET SÄKRA TREDJELÄNDER OCH DEN NYA EUROPEISKA FÖRTECKNINGEN ÖVER SÄKRA URSPRUNGSLÄNDER
Parallellt med återvändandeförordningen godkände medlemsstaterna ändringar av bestämmelserna om säkra tredjeländer och antog den första gemensamma europeiska förteckningen över säkra ursprungsländer. Denna förteckning omfattar stater som anses kunna garantera ett tillräckligt skydd av de grundläggande rättigheterna, till den grad att deras asylansökningar kan antas vara ogrundade. Godkännandet av förteckningen påskyndar avsevärt prövningen av ansökningar, eftersom det gör det möjligt att omedelbart avvisa ansökningar från dessa länder som otillåtliga, utom i undantagsfall. Dessutom införs en möjlighet att förklara en ansökan för inadmissible på grundval av begreppet säkert tredjeland, dvs. ett land utanför EU där migranten kunde ha sökt skydd, även om det bara var genom att passera det under resan. En av de viktigaste nyheterna rör återkallandet av den sökandes rätt att stanna kvar i unionen under överklagandet av beslutet om avvisning. Denna förändring minskar avsevärt möjligheten att förlänga den sökandes vistelse i Europa på laglig väg, vilket förstärker de nya reglernas avskräckande effekt. Det enda relevanta undantaget gäller ensamkommande barn, för vilka bestämmelserna om säkra tredjeländer inte är tillämpliga.
ITALIENS ROLL I EUROPAFÖRHANDLINGARNA OCH STÄRKANDET AV DET NATIONELLA SYNSÄTTET
Bland medlemsstaterna hade Italien en särskilt framträdande ställning under processen för godkännande av åtgärderna. Den italienska regeringen, som företräddes av inrikesministeriet, tolkade de nya reglerna som en legitimering av sin politik, som bygger på påskyndade gränsförfaranden, ökade återsändanden och användning av avtal med tredjeländer för att lägga ut de inledande stadierna av migrationshanteringen på entreprenad. Inrikesministern betonade att den överenskommelse som nåddes i Bryssel till stor del återspeglar de lösningar som Italien har förespråkat under de senaste åren. Framför allt kommer tidigareläggandet av vissa bestämmelser i migrations- och asylpakten att göra det möjligt för medlemsstaterna att snabbare genomföra påskyndade gränsförfaranden, ett verktyg som Italien anser vara avgörande för att hantera flöden i de mest utsatta områdena, t.ex. öar och södra regioner. Italiens förhandlingsroll var därför avgörande, till den grad att landet officiellt erkändes ha spelat en avgörande roll för utformningen av vissa avsnitt i texten.
MODELLEN ITALIEN-ALBANIEN: FRÅN ETT NATIONELLT EXPERIMENT TILL EN STRUKTUR SOM ÖVERENSSTÄMMER MED DEN EUROPEISKA RÄTTSLIGA GRUNDEN
Det bilaterala avtalet mellan Italien och Albanien, som innebär att mottagnings- och repatrieringscenter ska inrättas på albansk mark, har blivit en referenspunkt i den europeiska debatten. De nya reglerna ger nu en tydlig rättslig grund för avtal av denna typ och övervinner de politiska och rättsliga utmaningar som i det italienska sammanhanget hade väckt tvivel om projektets förenlighet med europeisk lag. Centren i Albanien var utformade för att hysa migranter som fångades upp till havs och överfördes till italiensk jurisdiktion, men som fysiskt hölls kvar i ett säkert tredje land. I och med antagandet av de nya reglerna kan dessa center fullt ut utföra de funktioner för vilka de utformades: förvar, snabb handläggning av ansökningar, tillämpning av konceptet säkert tredjeland och organisering av repatrieringar. Från att ha varit ett pionjärinitiativ är den italienska modellen nu förenlig med det europeiska regelverket, vilket banar väg för att den eventuellt kan antas av andra medlemsstater. Det nya regelverket ger också möjlighet att utvidga förvaltningen av centren till andra EU-länder, om multilaterala avtal undertecknas. Italien övergår därmed från att vara ett experimentland till att bli en potentiell främjare av en gemensam modell, vilket stärker landets roll när det gäller att definiera europeiska outsourcingstrategier.
MEDLEMSLÄNDERNAS OLIKA STÅNDPUNKTER OCH DE UNDERLIGGANDE GEOPOLITISKA SPÄNNINGARNA
Trots att en kvalificerad majoritet uppnåddes röstade vissa medlemsstater – däribland Spanien, Grekland, Frankrike och Portugal – emot. Deras reservationer är kopplade till oro för att en alltför rigid strategi skulle kunna kränka grundläggande rättigheter och i alltför hög grad flytta fokus för migrationshanteringen utanför unionen. De interna splittringarna återspeglar politiska skillnader, liksom olika geografiska och socioekonomiska förhållanden. Trots detta bekräftar kommissionens och en stor del av rådets ansträngningar trenden mot en åtstramning av migrationspolitiken, med stöd av den allmänna opinionen och politiska krafter som kräver större kontroll och snabbhet. Spänningarna med vissa tredje länder, som har visat prov på dåligt samarbete när det gäller återsändanden, är fortfarande en känslig fråga. De svårigheter som uppstod mellan Frankrike och Algeriet är ett exempel på hur repatrieringspolitiken kan påverka de bilaterala relationerna och viseringshanteringen.
POLITISKA KONSEKVENSER OCH FRAMTIDSUTSIKTER FÖR EUROPA OCH ITALIEN
De nya europeiska reglerna om återvändande, begreppet säkert tredjeland och outsourcade hubbar markerar en viktig vändpunkt i EU:s system för migrationshantering. Målet är att skapa ett mer enhetligt, snabbt och effektivt ramverk, även om det sker på bekostnad av en ökad användning av avskräckande åtgärder och outsourcing. I detta scenario är Italien inte längre bara ett frontland, utan blir en central aktör i utformningen av EU:s politik tack vare sin förmåga att förutse lösningar som för närvarande är formellt erkända. Den framtida utvecklingen kommer att bero på medlemsstaternas förmåga att effektivt implementera de nya reglerna och förhandla fram bra avtal med tredje land. Den italienska modellen kan bara blomstra om den är en del av en samordnad europeisk strategi som kan kombinera gränskontroll, respekt för grundläggande rättigheter och internationellt samarbete. I vilket fall som helst innebär det nya regelverket en förstärkning av Italiens politiska roll och inleder en fas av djupgående förändringar i den europeiska synen på migration.