Ceuta: katastrofa polityki migracyjnej czy atak hybrydowy

W czwartek 30 lipca rano ludzie zaczęli napływać do hiszpańskiego miasta Ceuta z terytorium Maroka w ilościach, jakich żadna europejska granica nie przyjęła w podobnym okresie: dwadzieścia tysięcy w ciągu kilku godzin, blisko sześćdziesiąt tysięcy do piątku wieczorem, a co najmniej dziewięćdziesiąt osób utonęło w Cieśninie.

To, co wydarzyło się w Ceucie, nie było tak bardzo falą migracyjną, ile raczej hybrydowym atakiem na terytorium państwa członkowskiego UE. Migracja była narzędziem, a nie celem. A to właśnie hiszpańska polityka migracyjna sprawiła, że narzędzie to było łatwe do wykorzystania, co stanowi czynnik obciążający, a nie przyczynę. Granica w Ceucie to podwójne ogrodzenie o wysokości dziesięciu metrów i długości ośmiu kilometrów, zwykle silnie strzeżone po stronie marokańskiej. Fakt, że sześćdziesiąt tysięcy osób przekroczyło ją w ciągu trzydziestu sześciu godzin bez decyzji o wycofaniu sił, nie jest kwestią związaną z migracją. Brak egzekwowania przepisów na taką skalę jest sam w sobie działaniem – i nastąpiło odpowiednie odwrócenie sytuacji: czterdzieści osiem tysięcy powrotów w ciągu dwóch dni byłoby równie niemożliwe bez współpracy marokańskiej.

Wyrok odczytany jako informacja wywiadowcza

29 czerwca hiszpański Sąd Najwyższy orzekł, że migranci docierający drogą morską do Ceuty i Melilli nie mogą być odsyłani w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia należytego postępowania, likwidując w ten sposób „skrót”, który przez dwie dekady po cichu utrzymywał obie strefy. Trzydzieści jeden dni później granica została poddana próbie na skalę, jakiej nigdy wcześniej nie podjęto. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych twierdzi, że sieci przemytnicze wykorzystały to orzeczenie; wyjaśnia to napływ osób chętnych do przekroczenia granicy, ale nie brak działań policyjnych po drugiej stronie. Opublikowane ograniczenie sądowe jest dla rządu rozważającego wywieranie presji bezpłatnym produktem wywiadowczym. Każde europejskie ministerstwo spraw wewnętrznych powinno zadać sobie pytanie, które z opublikowanych przez nie ograniczeń mogłyby posłużyć wrogim siłom jako harmonogram działania.

Kłódka, o której nikt nie wspomina

Ceuta i Melilla zapewniają Hiszpanii, a tym samym Unii, decydującą przewagę w kwestii wód terytorialnych Cieśniny Gibraltarskiej. Bezpośrednim przedmiotem rozmów 30 lipca jest kwestia dwustronna – Sahara Zachodnia, rybołówstwo, status miast – ale strukturalną stawką jest Cieśnina, a ponieważ pod presją znajdują się również Cieśnina Ormuz i Cieśnina Bab el-Mandeb, wszystkie trzy wielkie szlaki handlu euroazjatyckiego są obecnie przedmiotem sporów jednocześnie. Nic z tego nie ma sensu bez uwzględnienia Sahary Zachodniej, gdzie hiszpańskie twierdzenie o byciu wyłącznie ofiarą zaczyna się chwiać. Przez dwadzieścia lat stosunki opierały się na milczącej umowie: współpraca Maroka w zakresie kontroli migracji w zamian za ustępstwa Hiszpanii w sprawie Sahary i milczenie na temat miast. W marcu 2022 roku Pedro Sánchez ujawnił to otwarcie, popierając plan autonomii w liście do Mohammeda VI bez konsultacji z Kortezami. Nastąpił spokój na granicy, co w Madrycie odczytano jako potwierdzenie słuszności postępowania. Jednak ustępstwo wymuszone przy użyciu przymusu nie jest porozumieniem. Jest to zapisany w aktach dowód, że ten instrument działa.

Rzut oka na najbliższe wydarzenia

Przymus ma swoją cenę, a wszystko, co zmniejsza spodziewane konsekwencje, zwiększa prawdopodobieństwo popełnienia danego czynu. W marcu Michael Rubin z American Enterprise Institute wezwał Waszyngton do uznania tych miast za okupowane terytorium marokańskie, a następnie zaapelował do Mohammeda VI o ożywienie ducha „Zielonego Marszu” z 1975 roku i wysłanie do nich nieuzbrojonych cywilów: Hiszpania nie mogłaby eskalować konfliktu, a Sojusz nie interweniowałby.

Argumentacja Rubina opierała się na kwestii technicznej, która jest zasadniczo poprawna. Artykuł 5 Traktatu Północnoatlantyckiego stanowi, że zbrojny atak na jednego sojusznika jest atakiem na wszystkich; artykuł 6 ogranicza zakres tej klauzuli do terytoriów stron w Europie lub Ameryce Północnej. Ceuta i Melilla leżą w Afryce, nigdy nie zostały jednoznacznie objęte tym postanowieniem, a Hiszpania nigdy nie zwróciła się o wyjaśnienie, preferując niejasność zamiast odpowiedzi, która – jak się obawiała – mogłaby być negatywna. Są one zatem najłatwiejszym celem suwerennym w sojuszu, a działanie plasujące się poniżej progu zbrojnego ataku wykracza poza zakres artykułu 5 zarówno ze względu na charakter, jak i położenie geograficzne.

Pod koniec kwietnia stanowisko to przybrało formę oficjalnego dokumentu. Raport Izby Reprezentantów nr 119-631, podpisany przez Mario Díaza-Balarta i przyjęty przez Izbę Reprezentantów 15 lipca, stwierdza, że miasta administrowane przez Hiszpanię znajdują się na terytorium Maroka i są przedmiotem długotrwałych roszczeń tego kraju, popiera Sekretarza Stanu w promowaniu dialogu na temat ich przyszłego statusu, przeznacza czterdzieści milionów dolarów pomocy dla Rabatu oraz krytykuje Hiszpanię za wydatki na obronę i dostęp do baz wojskowych.

Komisja zauważa, że miasta Ceuta i Melilla, zarządzane przez Hiszpanię, znajdują się na terytorium Maroka i nadal są przedmiotem długotrwałych roszczeń ze strony Maroka. Komisja popiera wysiłki sekretarza stanu mające na celu zachęcanie do dialogu dyplomatycznego między Marokiem a Hiszpanią w sprawie przyszłego statusu Ceuty i Melilli (raport Izby Reprezentantów nr 119-631)

Raport komisji nie ma mocy prawnej – jednak brak mocy prawnej nie oznacza braku wpływu politycznego, a jego autor przewodniczy podkomisji odpowiedzialnej za finansowanie amerykańskiej dyplomacji. Nie wspominając już o sygnale zachęty, jaki takie oświadczenia mogą stanowić dla tych, którzy potrafią je dostrzec.

Co więcej, już 30 lipca w oświadczeniu wydanym z okazji Dnia Tronu Departament Stanu ponownie potwierdził uznanie suwerenności Maroka nad Saharą i oświadczył, że spór ten musi się natychmiast zakończyć. Następnego dnia stanął po stronie Hiszpanii w sprawie rażącego naruszenia suwerenności tego kraju, jednak w tym samym komunikacie przypisał to naruszenie wyłącznie polityce imigracyjnej samej Hiszpanii.

Izrael wykorzystał tę samą okazję 30 lipca, kiedy to jego ambasador przy ONZ wezwał Hiszpanię – krytykującą stanowisko obecnego rządu Izraela w sprawie Zachodniego Brzegu i południowego Libanu – do wyjaśnienia kwestii własnych „kolonialnych enklaw” w Afryce Północnej.

Solidarność, która rozpadła się w ciągu jednego dnia

Najbardziej znaczące wydarzenie z 31 lipca miało miejsce nie na granicy, lecz wewnątrz Unii, i nastąpiło ono błyskawicznie. Odstraszanie ma kluczowe znaczenie w pierwszych godzinach, ponieważ właśnie te godziny analizuje kolejny agresor. Włochy zwróciły się o zawieszenie swobodnego przepływu w ramach układu z Schengen z Hiszpanią i zamknęły swoje granice powietrzne i morskie; Finlandia i Dania zasygnalizowały gotowość do podjęcia podobnych działań. Komisja zaproponowała wzmocnienie agencji Frontex i odmówiła spekulacji na temat tego, dlaczego w ciągu trzydziestu sześciu godzin sześćdziesiąt tysięcy osób przekroczyło zmilitaryzowaną granicę. Nie zawieszono ani nie poddano przeglądowi żadnych działań w stosunku do państwa, które tę granicę otworzyło.

1 sierpnia dwudziestu dwóch szefów państw i rządów zwróciło się z prośbą o zwołanie nadzwyczajnego posiedzenia ministrów spraw wewnętrznych. W swoim piśmie posługują się oni właściwym słownictwem, mówiąc wyraźnie o instrumentalizacji migracji i zagrożeniach hybrydowych – jednak ich konkretny wniosek nie jest skierowany do podmiotu, który otworzył granicę, lecz ma na celu zapobieżenie przekształceniu nielegalnego wjazdu w legalny pobyt. W części deklaratywnej zidentyfikowano atak hybrydowy; w części dyspozytywnej reguluje się kwestię ofiary. Kiedy Mińsk skierował napływ migrantów w stronę Polski i krajów bałtyckich, nikt nie zaproponował zawieszenia układu z Schengen w stosunku do Warszawy. A Kopenhaga, która stała za tą inicjatywą, zgodziła się na zasadę, według której będzie oceniana, gdy następnym razem Waszyngton powróci na Grenlandię.

Środek przyspieszający spalanie, a nie źródło zapłonu

W Waszyngtonie szeroko rozpowszechniono pewną interpretację: że Ceuta jest przykładem tego, co się dzieje, gdy rząd legalizuje pobyt ponad miliona nielegalnych imigrantów, i że Hiszpania sama jest sobie winna. Przyznajmy, że w znacznej mierze jest to prawda – sam długo krytykowałem tę politykę, a Hiszpania w rezultacie źle zniosła ten wstrząs. Gdyby jednak legalizacja była przyczyną, zarzut ten dotyczyłby każdej podobnej polityki, w tym setek tysięcy zezwoleń na pracę wydanych we Włoszech, a tak nie jest. Narażenie nie wynika z tego, co Madryt robi z ludźmi, gdy już się tam znajdą. Wynika ono ze zdolności sąsiada do przepuszczenia sześćdziesięciu tysięcy z nich przez zmilitaryzowaną granicę oraz z pięciu miesięcy sygnalizowania, że na ten czyn nie zostanie udzielona żadna odpowiedź.

Europa doświadczyła już kilku poważnych fal migracji wymuszonej, a mimo to nadal nie posiada odpowiedniej doktryny. Pakt migracyjny, przepisy dotyczące instrumentalizacji, agencja Frontex, fundusze na przyjęcie w sytuacjach nadzwyczajnych: wszystkie te rozwiązania mają na celu zarządzanie napływem migrantów, a żadne z nich nie nakłada kosztów na rząd, który jest przyczyną tego zjawiska. Wypełnienie tej luki wymaga rutynowego przypisywania odpowiedzialności, a nie rozstrzygania za każdym razem w oparciu o kwoty połowowe; wcześniej opublikowanego harmonogramu konsekwencji, ponieważ kara wymyślona po fakcie nikogo nie odstrasza, podczas gdy znana z góry jest uwzględniana w decyzji o otwarciu granicy; podział obciążeń w trakcie wydarzenia, a nie na szczycie po jego zakończeniu; oraz wreszcie odpowiedź na pytanie dotyczące art. 6.

Nie jestem optymistą: przypisanie odpowiedzialności jest łatwe, gdy sprawcą jest Białoruś – państwo wykluczone, które nie ma nic do stracenia – a trudne, gdy chodzi o partnera, od którego Unia jest zależna w kwestii dostępu do łowisk i kontroli szlaku atlantyckiego. Jednak tanie, łatwe do zaprzeczenia i skuteczne narzędzia nie wychodzą z użycia. Są one analizowane i przejmowane przez innych. Stany Zjednoczone mają południową granicę sąsiadującą z państwami, które mają własne kalkulacje dotyczące wpływów i własne pretensje, i nie jest oczywiste, dlaczego precedens ustanowiony w Ceucie miałby pozostać tylko w Ceucie. Pytanie nie brzmi, czy to się powtórzy, ale gdzie i czy cel zdążył o tym wcześniej pomyśleć.