Szwajcaria odrzuca zaostrzenie zasad neutralności, utrzymując sankcje wobec Rosji

Zdecydowana porażka w referendum pozostawia Bernowi swobodę wyboru w zakresie polityki zagranicznej i chroni kluczowy element europejskiej reakcji gospodarczej wobec Moskwy.

Szwajcarscy wyborcy zdecydowaną większością odrzucili propozycję wprowadzenia bardziej rygorystycznej definicji neutralności, zachowując w ten sposób swobodę rządu w zakresie współpracy z partnerami międzynarodowymi oraz utrzymania sankcji wobec Rosji. Wynik ten ma konsekwencje wykraczające daleko poza granice Szwajcarii, usuwając potencjalną przeszkodę dla europejskich wysiłków zmierzających do utrzymania presji gospodarczej na Moskwę, a jednocześnie pokazując, że szwajcarska neutralność pozostaje otwarta na interpretację.

Inicjatywa została odrzucona stosunkiem głosów 70,2% do 29,8%, przy czym wszystkie 26 kantonów zagłosowało przeciwko niej. Jedynie w Ticino różnica głosów była stosunkowo niewielka. Frekwencja wyniosła 47,1%. Tak zdecydowane odrzucenie stanowi poważną porażkę dla zwolenników propozycji i daje władzom federalnym wyraźny mandat do zachowania dotychczasowej swobody działania.

Inicjatywa ta, popierana przez prawicową Szwajcarską Partię Ludową (znaną jako SVP w języku niemieckim oraz UDC w języku francuskim i włoskim), miała na celu wprowadzenie bardziej rygorystycznych ograniczeń konstytucyjnych w zakresie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Pomimo znacznych środków przeznaczonych na kampanię jej zwolennikom nie udało się przekonać wyborców, że Szwajcaria potrzebuje bardziej restrykcyjnych ram prawnych. Jak podaje Le Temps, gdy wynik stał się jasny, w siedzibie inicjatywy w zabytkowym Casino w Bernie zapanowała cisza.

Głównym zagadnieniem było to, w jaki sposób powinna funkcjonować neutralność w świecie, w którym konflikty zbrojne pociągają za sobą również konfrontacje finansowe, handlowe i dyplomatyczne. Zwolennicy tej idei domagali się silniejszych gwarancji konstytucyjnych chroniących przed angażowaniem się w takie konflikty. Wynik wskazuje, że większość wyborców opowiedziała się za zachowaniem swobody decyzyjnej władz politycznych, choć samo referendum nie pozwala ustalić indywidualnych motywów stojących za każdym oddanym głosem.

Zgodnie z proponowaną poprawką szwajcarska neutralność zostałaby wyraźnie określona jako wieczna i zbrojna. Szwajcaria nie mogłaby przystępować do sojuszy wojskowych ani obronnych ani współpracować z nimi, chyba że stanęłaby w obliczu rzeczywistego lub nieuchronnego ataku zbrojnego. Zakazany byłby również udział w konfliktach zbrojnych między innymi państwami.

Najważniejszy przepis dotyczył sankcji gospodarczych. Szwajcaria zasadniczo nie mogłaby nakładać ich na państwa uczestniczące w konflikcie zbrojnym, z wyjątkiem sankcji ONZ oraz środków mających na celu zapobieganie obchodzeniu sankcji. Stworzyłoby to znacznie węższe podstawy dla udziału Szwajcarii w ograniczeniach przyjętych przez kraje europejskie wobec Rosji.

Dla Brukseli perspektywa ta wzbudziła natychmiastowe obawy strategiczne. Szwajcaria nie należy do Unii Europejskiej, ale jej znaczenie w sektorze finansowym sprawia, że wybory polityczne tego kraju mogą wpływać na skuteczność działań europejskich. Utrzymanie systemu sankcji staje się trudniejsze, gdy duże sąsiednie centra finansowe działają w oparciu o znacznie odmienne ograniczenia.

Odrzucona propozycja miała zatem znaczenie wykraczające poza symbolikę dyplomatyczną. Ograniczenia dotyczące transakcji finansowych, kontaktów z osobami objętymi sankcjami oraz działalności gospodarczej zależą częściowo od współpracy między poszczególnymi jurysdykcjami. Gdyby Szwajcaria miała konstytucyjne ograniczenia uniemożliwiające jej utrzymanie podobnych środków, europejscy decydenci musieliby realizować swoje cele w bardziej rozdrobnionym środowisku.

Niemniej jednak konkretne skutki zatwierdzenia tej inicjatywy zależałyby od sposobu jej wdrożenia i interpretacji prawnej. Wyjątek dotyczący środków przeciwdziałających obchodzeniu sankcji wymagałby szczególnej analizy. Byłoby zatem przesadą twierdzić, że wszelkie ograniczenia dotyczące Rosji automatycznie przestałyby obowiązywać. Bardziej uzasadnionym wnioskiem jest to, że inicjatywa ta zagrażała zdolności Szwajcarii do utrzymania dotychczasowej zgodności z sankcjami europejskimi.

Odrzucenie tej propozycji pozwala zachować tę zdolność. Nie nakłada to na Berno obowiązku przyjmowania wszystkich przyszłych decyzji UE, ani nie przenosi odpowiedzialności za szwajcarską politykę zagraniczną do Brukseli. Szwajcaria zachowuje własne instytucje i procesy decyzyjne. Wyborcy odrzucili konstytucyjne ograniczenie, które znacznie zawęziłoby możliwości działania tych instytucji.

Moskwa była oczywiście zainteresowana wynikiem tych wydarzeń. Wycofanie się Szwajcarii z europejskich sankcji osłabiłoby polityczną spójność stojącą za presją gospodarczą wywieraną na Rosję. Wyjątek dotyczący Organizacji Narodów Zjednoczonych miał również szczególne znaczenie, ponieważ Rosja posiada stałe miejsce w Radzie Bezpieczeństwa oraz prawo weta, co pozwala jej blokować istotne rezolucje skierowane przeciwko niej.

Ta rzeczywistość instytucjonalna ujawnia trudność w traktowaniu zgody ONZ jako głównego kryterium dopuszczalności sankcji. Ramy te mogą wydawać się uniwersalnym standardem, jednak ich funkcjonowanie zależy od zgody potężnych państw, w tym państw bezpośrednio zaangażowanych w konflikt. W takich okolicznościach brak sankcji ONZ niekoniecznie oznacza międzynarodowe porozumienie co do tego, że nie ma podstaw do podjęcia żadnych działań.

Szersza debata koncentruje się na rozróżnieniu między neutralnością militarną a wycofaniem się z życia politycznego lub gospodarczego. Rząd Szwajcarii utrzymuje, że neutralność jest zgodna z sankcjami i współpracą międzynarodową. W oficjalnym wyjaśnieniu dotyczącym inicjatywy stwierdza się, że Szwajcaria w znacznej mierze przyjęła sankcje UE po ataku Rosji na Ukrainę, jednocześnie nadal zachowując swój neutralny status.

Stanowisko to odzwierciedla postrzeganie neutralności jako środka służącego ochronie niezależności i bezpieczeństwa, a jednocześnie wspierającego porządek międzynarodowy. Zwolennicy bardziej rygorystycznych zasad przyjmują inne podejście, kładąc większy nacisk na dystans wobec rywalizujących ze sobą bloków mocarstw. W referendum zdecydowanie odrzucono proponowaną przez nich formułę konstytucyjną, ale jest mało prawdopodobne, by ostatecznie rozstrzygnęło to tę leżącą u podstaw sporu różnicę zdań.

Tradycja neutralności Szwajcarii ma głębokie korzenie historyczne, sięgające XVI wieku, a międzynarodowe uznanie zyskała w 1815 roku. Kraj ten formalnie pozostawał poza obydwoma wojnami światowymi i przystąpił do Organizacji Narodów Zjednoczonych dopiero w 2002 roku. Jednak ta historia nigdy nie wyeliminowała praktycznej konieczności utrzymywania stosunków z otaczającymi go mocarstwami.

Neutralność stanowi również podstawę reputacji Szwajcarii jako pośrednika dyplomatycznego. Jej zdolność do pełnienia roli mediatora zależy od wiarygodności i akceptacji ze strony zainteresowanych stron. To, czy sankcje wzmacniają tę wiarygodność poprzez obronę zasad międzynarodowych, czy też ją osłabiają, sugerując opowiedzenie się po jednej ze stron, pozostaje kwestią sporną. Żadna z tych interpretacji nie gwarantuje, że rządy prowadzące wojnę zaakceptują szwajcarską mediację.

W kontekście Europy wynik tego głosowania pokazuje, jak coraz bardziej złożone wybory stoją przed krajami neutralnymi. Austria i Irlandia są członkami UE, podczas gdy Szwajcaria nie jest, więc ich pozycja instytucjonalna znacznie się różni. Mimo to wszystkie te kraje stoją przed wyzwaniem pogodzenia ugruntowanych tradycji narodowych z wymogami współpracy w zakresie bezpieczeństwa oraz reagowania na konflikty, które mają wpływ na cały kontynent.

Wyniku głosowania w Szwajcarii nie należy interpretować jako poparcia dla przystąpienia do sojuszu wojskowego. Wyborcy opowiadali się za konkretną poprawką do konstytucji, a nie decydowali o całkowitej rezygnacji z neutralności. Przesłanie polityczne jest bardziej konkretne: przytłaczająca większość sprzeciwiła się związaniu przyszłych rządów restrykcyjną definicją zawartą w inicjatywie.

Drugie referendum przyniosło kolejne zdecydowane odrzucenie. Wyborcy odrzucili propozycję dotyczącą suwerenności żywnościowej 72,5% głosów, odrzucając inicjatywę, której celem było osiągnięcie przez Szwajcarię poziomu samowystarczalności wynoszącego co najmniej 70%. Chociaż tematyka obu głosowań była inna, oba budziły pytania o to, w jakim stopniu należy chronić autonomię krajową poprzez wiążące wymogi krajowe.

Wyciąganie wspólnych wniosków ideologicznych z tych dwóch wyników ma swoje granice. Produkcja żywności i polityka zagraniczna wiążą się z różnymi interesami, kosztami i oczekiwaniami. Niemniej jednak te dwie porażki, które miały miejsce w tym samym czasie, pokazują, że samo odwołanie się do suwerenności nie wystarczyło, by zapewnić większościowe poparcie dla którejkolwiek z tych propozycji. Każda z inicjatyw musiała przekonać wyborców, że jej praktyczne konsekwencje uzasadniają ograniczenia, jakie wprowadziłaby.

Dla Bernego bezpośrednim skutkiem jest zachowanie dotychczasowego stanu rzeczy. Konstytucja pozostaje niezmieniona, rząd zachowuje elastyczność, a współpraca w zakresie sankcji europejskich może być kontynuowana. Dla Brukseli usunięto potencjalnie poważne źródło niepewności. Dla zwolenników tej inicjatywy skala i zasięg geograficzny porażki wymagają ponownej oceny ich argumentacji.

Kolejnym wyzwaniem będzie przekonujące wykorzystanie tej elastyczności. Władze szwajcarskie muszą nadal wyjaśniać, w jaki sposób poszczególne decyzje służą interesom narodowym i wpisują się w ich rozumienie neutralności. Referendum zachowało narzędzia polityki zagranicznej; nie zniosło jednak obowiązku uzasadniania ich stosowania. Szwajcarscy wyborcy pozostawili tę ocenę na arenie politycznej, gdzie można debatować nad zmieniającymi się okolicznościami i ponownie rozważać decyzje. Dzięki temu Szwajcaria pozostaje neutralna, ale nadal jest w stanie reagować, gdy międzynarodowe kryzysy narażają jej zasady i interesy na presję.

Alessandro Fiorentino