Subscribe
Odobrenje izmjene Uredbe o postupku azila od strane Europskog parlamenta označava značajan korak u razvoju migracijske politike Unije. Reforma uvodi značajnu promjenu u pravilima koja reguliraju transfer podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu u treće zemlje, a posebno utječe na koncept “sigurne treće zemlje”. Uz pozitivno glasovanje Skupštine, države članice stječu mogućnost da zahtjeve za azil podnesene u Uniji proglase nedopuštenima i transferiraju podnositelje zahtjeva u države s kojima nemaju prethodne osobne veze, pod uvjetom da su ispunjeni određeni uvjeti i da se poštuju specifična pravna jamstva. Ova zakonodavna intervencija dio je šire europske strategije usmjerene na prepuštanje dijela upravljanja zahtjevima za međunarodnu zaštitu vanjskim suradnicima putem strukturirane suradnje s trećim zemljama. Ova dugo raspravljana i politički kontroverzna odluka odražava napetost između potrebe za administrativnom učinkovitošću u kontroli migracijskih tokova i zaštite temeljnih prava.
TRANSFORMACIJA KONCEPTA “SIGURNOG TREĆEG ZEMLJE”
Srž reforme je redefinicija koncepta „sigurne treće zemlje“ unutar Uredbe o postupku azila. Prije je mogućnost transfera tražitelja azila u zemlju izvan EU pretpostavljala postojanje značajne veze između podnositelja zahtjeva i zemlje odredišta. Odobrenim amandmanom takva veza više nije nužan uvjet. Države članice moći će primjenjivati koncept sigurne treće zemlje čak i na osobe koje nisu državljani te zemlje i koje nikada nisu tamo boravile. Posljedično, zahtjev za međunarodnu zaštitu podnesen na razini EU može se proglasiti nedopuštenim ako se podnositelj zahtjeva uputi u treću zemlju koja se smatra sigurnom prema kriterijima utvrđenim europskim pravom. Međutim, nova uredba zahtijeva ispunjenje barem jednog od tri alternativna uvjeta: prvi se odnosi na postojanje veze između podnositelja zahtjeva i treće zemlje, kao što su prisutnost članova obitelji, prethodno prebivalište ili jezične i kulturne veze; drugi se odnosi na tranzit podnositelja zahtjeva kroz državu u kojoj je mogao zatražiti učinkovitu zaštitu prije dolaska u Uniju; treći, i inovativniji, uključuje postojanje sporazuma ili dogovora, sklopljenog bilateralno, multilateralno ili izravno od strane Europske unije, o prihvatu tražitelja azila, isključujući maloljetnike bez pratnje.
PRAVNA JAMSTVA I OBVEZE TREĆIH ZEMALJA
Da bi transferi bili u skladu s europskim i međunarodnim pravom, sporazumi s trećim zemljama moraju sadržavati obvezujuću klauzulu kojom se od zemlje odredišta zahtijeva da ispita osnovanost svakog zahtjeva za učinkovitu zaštitu koji su podnijele transferirane osobe. Drugim riječima, treća zemlja mora jamčiti funkcionalan sustav azila koji je u skladu s međunarodnim standardima. Uredba utvrđuje da se transferi mogu provoditi samo u države koje se smatraju “sigurnim”, što znači zemlje koje jamče zaštitu od progona i ozbiljne štete, poštivanje načela zabrane vraćanja i mogućnost dobivanja zaštite prema Ženevskoj konvenciji o izbjeglicama. Prava boravka i druge prerogative, poput pristupa obrazovanju i zapošljavanju, također moraju biti zajamčeni. Značajna iznimka odnosi se na maloljetnike bez pratnje, čije će zahtjeve za azil i dalje ocjenjivati europske zemlje ili države s kojima imaju vezu ili kroz koje su prošli. Ova odredba odgovara na potrebu jačanja zaštite posebno ranjive skupine.
PRVI EUROPSKI POPIS “SIGURNIH ZEMALJA PODRIJETLA”
Paralelno s reformom koncepta sigurnih trećih zemalja, Europski parlament odobrio je prvi zajednički popis Unije “sigurnih zemalja podrijetla”. Ovaj popis uključuje Bangladeš, Kolumbiju, Egipat, Indiju, Kosovo, Maroko i Tunis, kao i sve zemlje koje su podnijele zahtjev za pristupanje Europskoj uniji, s izuzetkom Ukrajine. Koncept sigurne zemlje podrijetla, različit od koncepta sigurnih trećih zemalja, ima za cilj ubrzati obradu zahtjeva za azil koje podnose građani država za koje se općenito smatra da poštuju temeljna prava. U tim slučajevima postupci će se obrađivati brzo, uz zadržavanje prava podnositelja zahtjeva da dokaže postojanje individualnog rizika.
PARLAMENTARNA RASPRAVA I POLITIČKA PODJELA
Zakonodavni amandman odobren je s 396 glasova za, 226 protiv i 30 suzdržanih. Rezultat je omogućen savezom Europske pučke stranke, Europskih konzervativaca i reformista, Patriota za Europu i skupine Europa suverenih nacija. Nasuprot tome, skupine Socijalista i demokrata te Obnovimo Europu glasale su u velikoj većini protiv, iako s nekim izuzećima. Glasovanje je istaknulo rascjep u parlamentarnom savezu koji podržava Komisiju koju predvodi Ursula von der Leyen, dinamiku koja se već pojavila u drugim migracijskim dosjeima tijekom zakonodavne sjednice. Neki ljevičarski i liberalni zastupnici u Europskom parlamentu zauzeli su manjinski stav, nazivajući novi koncept sigurne treće zemlje posebno problematičnim i izražavajući zabrinutost zbog rizika od iskorištavanja od strane trećih zemalja.
ULOGA ITALIJE I PRECEDENT ČVORIŠTA U ALBANIJI
Reforma otvara put sporazumima između država članica EU-a i vlada trećih zemalja koje su spremne prihvatiti tražitelje azila iz Europe, uključujući i uz financijsku naknadu. Ovaj model podsjeća na iskustvo prethodne vlade Ujedinjenog Kraljevstva, koja je potpisala sporazum s Ruandom o transferu ilegalnih migranata. Taj je projekt potom blokirao britanski Vrhovni sud, a sadašnja vlada ga je napustila. U europskoj raspravi o outsourcingu postupaka azila, Italija je posljednjih godina zauzela pionirski stav, promičući stvaranje centara za obradu zahtjeva za međunarodnu zaštitu u Albaniji. Ove inicijative, u početku dočekane sa skepticizmom, a ponekad i otvorenom kritikom unutar Europe, temeljile su se na ideji jačanja suradnje s trećim zemljama kako bi se ublažio pritisak na nacionalne sustave prijema. Talijanska perspektiva, orijentirana na vanjsko i zajedničko upravljanje migracijskim tokovima, dugo se smatrala marginalnom u kontekstu EU-a. Međutim, regulatorni razvoj, koji je kulminirao nedavnom izmjenom Uredbe o postupku azila, ističe progresivnu konvergenciju prema rješenjima koja promiču strukturirane sporazume s trećim zemljama, pod uvjetom da su popraćena odgovarajućim pravnim jamstvima. U tom smislu, iskustvo centara u Albaniji može se smatrati političkim presedanom koji je pomogao usmjeriti europsku raspravu prema učinkovitijim modelima vanjske suradnje. Odluka EU-a da formalizira, putem zajedničkog regulatornog okvira, mogućnost prebacivanja tražitelja azila u zemlje s kojima nemaju osobnu vezu predstavlja korak koji se, unatoč operativnim razlikama, uklapa u istu logiku zajedničkog i decentraliziranog upravljanja zahtjevima za zaštitu.
IZMEĐU UČINKOVITOSTI I ZAŠTITE PRAVA
Reforma koju je odobrio Europski parlament predstavlja značajnu prekretnicu u pravu azila, proširujući alate dostupne državama članicama za upravljanje zahtjevima za međunarodnu zaštitu. Ukidanje zahtjeva za osobnim vezama s trećom zemljom proširuje opseg manevriranja nacionalnih vlasti i učvršćuje vanjsku dimenziju europske migracijske politike. Istodobno, kritike iznesene u parlamentu ističu izazove koje ovaj pristup predstavlja u smislu zaštite temeljnih prava i učinkovitosti proceduralnih jamstava. Ravnoteža između kontrole protoka, međunarodne suradnje i zaštite ranjivih osoba ostaje središnje pitanje u politici koja i dalje izaziva duboke podjele. U tom kontekstu, uloga Italije u promicanju inovativnih rješenja za suradnju s trećim zemljama sada se čini dijelom šire putanje u kojoj se Europska unija čini orijentiranom prema trajnoj integraciji alata za eksternalizaciju u svoju regulatornu arhitekturu. Ostaje za vidjeti, s obzirom na konkretnu provedbu reforme, hoće li ti alati moći kombinirati administrativnu učinkovitost s potpunom usklađenošću s međunarodnim standardima zaštite.