Schweiz avvisar strängare neutralitetsregler och behåller sanktionerna mot Ryssland

Ett avgörande nederlag i folkomröstningen håller Berns utrikespolitiska alternativ öppna och skyddar en avgörande del av Europas ekonomiska motåtgärder mot Moskva.

De schweiziska väljarna har med överväldigande majoritet förkastat ett förslag om att införa en strängare definition av neutralitet, vilket bevarar regeringens frihet att samarbeta med internationella partner och upprätthålla sanktionerna mot Ryssland. Resultatet får konsekvenser långt utanför Schweiz gränser och undanröjer ett potentiellt hinder för de europeiska ansträngningarna att upprätthålla det ekonomiska trycket på Moskva, samtidigt som det visar att den schweiziska neutraliteten fortfarande är öppen för tolkning.

Initiativet röstades ned med 70,2 % mot 29,8 %, och alla 26 kantoner röstade emot det. Endast i Ticino var skillnaden relativt liten. Valdeltagandet uppgick till 47,1 %. Ett så omfattande nej innebär ett betydande bakslag för förslagets anhängare och ger de federala myndigheterna ett tydligt mandat att behålla sitt nuvarande handlingsutrymme.

Med stöd av det högerorienterade Schweiziska folkpartiet, känt som SVP på tyska och UDC på franska och italienska, syftade initiativet till att införa strängare konstitutionella begränsningar för utrikes- och säkerhetspolitiken. Trots betydande kampanjfinansiering lyckades dess förespråkare inte övertyga väljarna om att Schweiz behövde ett mer restriktivt regelverk. Enligt Le Temps sänkte sig tystnaden över deras högkvarter i Berns historiska Casino när resultatet stod klart.

Den centrala frågan var hur neutraliteten skulle tillämpas i en värld där militära konflikter också ger upphov till finansiella, kommersiella och diplomatiska konfrontationer. Förespråkarna ville ha starkare konstitutionella garantier mot inblandning. Resultatet tyder på att de flesta väljarna föredrog att bevara det politiska handlingsutrymmet, även om en folkomröstning i sig inte kan fastställa de individuella motiv som ligger bakom varje röst.

Enligt det föreslagna tillägget skulle Schweiz neutralitet ha definierats uttryckligen som evig och väpnad. Schweiz skulle ha förbjudits att ansluta sig till militära eller försvarsallianser och att samarbeta med dessa, såvida landet inte utsattes för ett faktiskt eller överhängande militärt angrepp. Deltagande i militära konflikter mellan andra stater skulle också ha varit förbjudet.

Den mest betydelsefulla bestämmelsen gällde ekonomiska sanktioner. Schweiz skulle i princip ha varit förhindrat att införa sådana mot krigförande stater, med undantag för FN-sanktioner och åtgärder som syftar till att förhindra att sanktionerna kringgås. Detta skulle ha skapat en betydligt snävare grund för Schweiz deltagande i de restriktioner som de europeiska länderna antagit mot Ryssland.

För Bryssel väckte denna utsikt omedelbart strategisk oro. Schweiz står utanför Europeiska unionen, men landets finansiella betydelse innebär att dess politiska val kan påverka effektiviteten hos europeiska åtgärder. Ett sanktionssystem blir svårare att upprätthålla när stora finanscentrum i grannländerna omfattas av väsentligt annorlunda restriktioner.

Det förkastade förslaget hade därför större betydelse än bara diplomatisk symbolik. Begränsningar av finansiella transaktioner, kontakter med utpekade personer och kommersiell verksamhet är delvis beroende av samarbete mellan olika jurisdiktioner. Om Schweiz enligt sin konstitution hade varit förhindrat att upprätthålla jämförbara åtgärder, skulle de europeiska beslutsfattarna ha ställts inför en mer fragmenterad situation när de skulle sträva efter att uppnå sina mål.

De exakta konsekvenserna av ett godkännande skulle dock ha berott på genomförandet och den rättsliga tolkningen. Undantaget som rör åtgärder mot kringgående skulle ha krävt särskild granskning. Det vore därför överdrivet att hävda att alla restriktioner som berör Ryssland automatiskt skulle ha upphört. En mer rimlig slutsats är att initiativet hotade Schweiz förmåga att upprätthålla sin nuvarande anpassning till de europeiska sanktionerna.

Att förslaget röstades ned innebär att denna handlingsfrihet bevaras. Det innebär varken att Bern är skyldigt att anta varje framtida EU-beslut, eller att ansvaret för Schweiz utrikespolitik överförs till Bryssel. Schweiz behåller sina egna institutioner och beslutsprocesser. Det väljarna förkastade var en konstitutionell begränsning som skulle ha kraftigt inskränkt de handlingsmöjligheter som dessa institutioner har.

Moskva hade ett uppenbart intresse av utgången. Om Schweiz hade dragit sig ur de europeiska sanktionerna skulle det ha försvagat den politiska sammanhållningen bakom det ekonomiska trycket på Ryssland. Undantaget i FN hade också en särskild betydelse, eftersom Ryssland har en permanent plats och vetorätt i säkerhetsrådet, vilket gör att landet kan blockera viktiga resolutioner som riktar sig mot landet självt.

Denna institutionella verklighet belyser svårigheten i att betrakta FN:s godkännande som det avgörande kriteriet för godtagbara sanktioner. Ramverket kan tyckas erbjuda en universell standard, men dess tillämpning är beroende av samtycke från mäktiga stater, däribland stater som är direkt inblandade i en konflikt. Under sådana omständigheter innebär avsaknaden av FN-sanktioner inte nödvändigtvis att det råder internationell enighet om att inga åtgärder är motiverade.

Den bredare debatten kretsar kring skillnaden mellan militär neutralitet och politiskt eller ekonomiskt avståndstagande. Schweiz regering hävdar att neutralitet är förenlig med sanktioner och internationellt samarbete. I den officiella förklaringen till initiativet anges att Schweiz i stor utsträckning införde EU:s sanktioner efter Rysslands angrepp på Ukraina, samtidigt som landet fortsatte att upprätthålla sin neutrala ställning.

Denna ståndpunkt speglar en syn på neutralitet som ett sätt att skydda självständighet och säkerhet samtidigt som den internationella ordningen stöds. Förespråkarna för strängare regler har en annan inställning och lägger större vikt vid att hålla avstånd till konkurrerande maktblock. I folkomröstningen förkastades deras förslag till konstitutionell formulering med stor majoritet, men det är osannolikt att detta kommer att lösa den underliggande oenigheten en gång för alla.

Schweiz neutralitetstradition har djupa historiska rötter som sträcker sig tillbaka till 1500-talet och erkändes internationellt år 1815. Landet höll sig formellt utanför båda världskrigen och anslöt sig till Förenta nationerna först år 2002. Denna historia har dock aldrig undanröjt det praktiska behovet av att hantera relationerna med omgivande makter.

Neutraliteten ligger också till grund för Schweiz rykte som diplomatisk mellanhand. Landets förmåga att erbjuda medling bygger på trovärdighet och acceptans från de berörda parternas sida. Huruvida sanktioner stärker denna trovärdighet genom att försvara internationella principer, eller försvagar den genom att ge intryck av att man tar ställning, är fortfarande en omtvistad fråga. Ingen av tolkningarna kan garantera att regeringar som befinner sig i krig kommer att acceptera schweizisk medling.

För Europa visar omröstningen på de allt mer komplexa val som neutrala länder står inför. Österrike och Irland är EU-medlemmar, medan Schweiz inte är det, vilket innebär att deras institutionella ställning skiljer sig väsentligt åt. Trots detta står alla inför utmaningen att förena etablerade nationella traditioner med kraven på säkerhetssamarbete och åtgärder mot konflikter som påverkar hela kontinenten.

Resultatet i Schweiz bör inte tolkas som ett stöd för medlemskap i en militärallians. Väljarna tog ställning till en specifik författningsändring, inte till frågan om man helt och hållet skulle avstå från neutraliteten. Det politiska budskapet är mer specifikt: en överväldigande majoritet motsatte sig att framtida regeringar skulle bindas av initiativets restriktiva definition.

En andra folkomröstning resulterade i ännu ett tydligt nej. Väljarna förkastade ett förslag om livsmedelssuveränitet med 72,5 % av rösterna och avvisade därmed ett initiativ som syftade till att Schweiz skulle uppnå en självförsörjningsgrad på minst 70 %. Även om ämnet var ett annat väckte båda omröstningarna frågor om i vilken utsträckning nationell autonomi bör skyddas genom bindande inhemska krav.

Det finns gränser för hur man kan dra en gemensam ideologisk slutsats av de två resultaten. Livsmedelsproduktion och utrikespolitik rör olika intressen, kostnader och förväntningar. Ändå visar de samtidiga nederlagen att det inte räckte med att enbart åberopa suveränitet för att säkra majoritetsstöd för något av förslagen. Varje initiativ var tvunget att övertyga väljarna om att de praktiska konsekvenserna motiverade de begränsningar som det skulle medföra.

För Bern innebär detta i första hand kontinuitet. Konstitutionen förblir oförändrad, regeringen behåller sin flexibilitet och samarbetet kring europeiska sanktioner kan fortsätta. För Bryssel har en potentiellt allvarlig källa till osäkerhet undanröjts. För initiativets förespråkare innebär nederlagets omfattning och geografiska räckvidd att de måste ompröva sina argument.

Nästa utmaning blir att utnyttja denna flexibilitet på ett övertygande sätt. De schweiziska myndigheterna måste fortsätta att förklara hur enskilda beslut tjänar nationella intressen och stämmer överens med deras syn på neutralitet. Folkomröstningen har bevarat de utrikespolitiska verktygen; den har inte tagit bort ansvaret att motivera deras användning. Schweiziska väljare har överlåtit den bedömningen till den politiska arenan, där förändrade omständigheter kan debatteras och beslut omprövas. Det innebär att Schweiz förblir neutralt, men ändå kan agera när internationella kriser sätter landets principer och intressen under press.

Alessandro Fiorentino